作为全域城市化的战略节点，大连市中心城镇改革向深层次推进。大连市“十二五”规划明确提出，要“择优培育一批重点镇，加快研究制定中小城镇综合配套改革”。为此，本文就全域城市化战略下中心城镇体制创新进行专题研究。

一 大连市中心城镇现行体制突出问题

中心城镇经济快速发展，但受现行经济行政管理体制的影响，城镇机构设置与管理要求不对等，行政审批权限与经济发展要求不对应，财权和事权不对称，行政管理体制问题集中体现为五大“不相适应”。

一是镇级政府职能与经济发展形势不相适应。现行镇级政府管理体制形成于20世纪80年代，其主要职能是发展乡镇经济、搞好计划生育、征收农业税及维护社会稳定等。随着城市化进程的快速推进，中心城镇经济规模迅速扩大，传统体制下的乡镇政府职能已无法满足经济发展的需要。日益扩大的经济总量和不断提高的市场化程度，市场监管、地方金融、涉外经济服务需求的增加，与最基层的科级政府服务之间存在巨大缺口。镇级政府对于经济社会发展中亟须解决的基础设施建设、土地审批、产业项目发展等无所适从。

二是镇级政府执法体制与执法诉求不相适应。在现行行政管理体制中，镇政府名义上是一级政府，但在实践中却在相应的管理职能设置上缺位，缺乏城镇发展需要加强的城建、环保、治安、节能、消防、卫生防疫等职能，缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权。按法律规定，行政执法权以县一级政府为主体，当出现环保、村民违规建房、安全生产事故、食品卫生等问题时，镇政府无权查处，只能上报上级主管部门。中心城镇政府缺乏与之匹配的经济社会管理权与执行权，对辖区内的问题“看得见的管不着”。调查发现，中心城镇约90%的事项需要上级部门审批才能执行，并且程序烦琐、工作效率低，出现“管得着的看不见”的现实矛盾。随着常住人口急剧增长，镇域经济社会发展对镇政府的公共卫生、基本医疗、义务教育、社会保障、公共安全、环境保护等方面提出了更高的需求。

三是镇级政府提供的公共服务与群众公共需求不相适应。从民众需求角度看，中心城镇普遍面临公安、民政、义务教育、医疗卫生、劳动保障等公共服务供给不足与城镇居民公共需求增长的矛盾。目前，中心城镇的机构编制由县里统一配备，主要干部由县里组织配选，乡镇在人事调配上缺乏自主权。从政府供给角度看，中心城镇原来核定的政府工作人员编制数是按照本地户籍人口的基数来制定的，并没有考虑到实际管理人口的需求。随着经济的发展，外来常住人口大量增加，甚至超过本地户籍人口，原有编制数量的行政管理人员难以完成当前的管理目标，一些城镇只好采取聘用雇员的方式来缓解人力不足。由于行政编制的限制，一些中心城镇甚至无法招考新的公务员，原本在镇政府机关工作的人员，也因为升职空间小而不能安心工作，镇政府人才难稳、人心思调，削弱了中心城镇的人才竞争力。

四是镇级政府财力与承担事权责任不相适应。分税制改革后，财权上移，中央与省级政府在财权划分上居于优势地位，基层政府财权弱化，造成基层政府财力普遍偏弱。鉴于镇级政府没有独立的财权，根据分税制安排，其税收大部分被更高级别政府拿走，分成比例偏低，而县级政府则根据镇级政府的人头费下拨财政支出数额。镇一级设立财政所，但实际上没有独立财权，致使乡镇公共财政经费紧缺，造成镇一级的公共建设远远落后于经济发展，影响工业化、城市化进程。在事权划分上，上级部门经常把具体事务下移到镇，但没有下移相关管理权限及经费，镇级政府不得不承担相应支出，负担由此加重。财权向上层集中与事权向下逐步下移，带来的后果是中心城镇陷入“财源充足而财力不足”的困境。中心城镇在汇聚大规模产业和吸引大量外来劳动力的同时，更加需要提供相应的公共服务和社会保障；工业化产生的工业污染和生活垃圾，也需要加大环境治理投入来解决。然而，按照镇级政府的实际可支配财力，这些任务都无法完成。

五是城镇规划建设与科学发展要求不相适应。按照《城乡规划法》规定，乡镇规划建设管理的行政审批和监管权，主要是由县级以上地方人民政府行使的。目前，中心城镇规划建设活动数量增加，复杂性增大，规划编制的层次和