加快城市化进程是优化城乡资源配置、消除城乡二元结构的必由之路，也是发展经济、扩大内需、改善民生、实现经济社会全面协调可持续发展的重要途径。2001年以来，大连市甘井子区（以下简称甘区）委、区政府针对区域内城乡二元矛盾突出、城乡建设管理滞后、城乡资源配置低效等发展“瓶颈”，提出以农转城推进城市化，以城市化实现区域全面振兴的发展战略。经过十多年的艰苦努力，甘区实现了全区按照一般通行的城市标准、制度框架和人文理念运行，实现了由人口的城市化到空间的城市化、经济的城市化和居民生活方式的城市化的整体转变。

一 甘区概况及推进全域城市化的动因

（一）甘区概况

甘区是大连市四个市辖区之一，是大连市唯一的城郊区和中心城区拓展基地，承担着物流集散、生态屏障、教育基地、工业基地和人居新区等功能。2001年，甘区下辖13个街道、6个涉农乡镇，总人口78.5万人，其中城镇人口约68万人，农村人口近10万人。陆地面积502平方公里，其中划入城市规划控制区面积136平方公里；市政界内面积50.5平方公里，仅占全区总面积的1/10。全区地方财政收入6.26亿元，城镇职工年人均工资9459元，农民年人均纯收入6142元，人均公共绿地面积9平方米。

（二）甘区推进全域城市化动因

随着市场经济的飞速发展和大连市建设现代化国际名城战略的实施，作为大连市拓展基地的甘区，城乡二元结构体制矛盾日益突出、城乡经济要素难以有效配置、城乡差距难以短期缩小、经济社会矛盾难以根本化解等不仅制约了甘区的经济社会协调发展，而且成为大连市建设国际名城、实现现代化的重要障碍。

第一，市场因素。城乡二元结构导致土地、资金、劳动力等生产要素无法合理有效配置，影响和制约了区域规划和产业布局。

第二，体制因素。城乡二元体制并存，导致城乡规划、建设、管理职权不清，各自为政，地区低档规划、重复建设现象十分严重。

第三，社会因素。一是社会管理问题日益增多。处于市政界之外的一些郊区，随着动迁户和外来户的大量涌入，引发了许多社会管理问题。二是农民安置问题十分突出，一些失地农民生计无着，成为社会不稳定因素，极易发生群体性事件。

第四，环境因素。在市政界和规划控制红线之间，市政设施投入少、标准低，基础设施和配套设施严重不足。市政界以外的绿化没有纳入城市管理，缺少管理和养护。

第五，区位因素。甘区是大连中心城区的拓展基地，中心城区直接带动甘区经济和城市化快速发展。到2001年，甘区人口城市化率已达82%，农民生产生活方式趋近城镇居民。全区地方财政收入达到6.26亿元，位列四个市辖区首位，一些涉农乡镇税收收入超过亿元，为推进全域城市化提供了坚实的物质保障。

二 实现全域城市化的引擎——农转城

全域城市化是指在一定区域内以农业为主的传统乡村社会全部向以工业和服务业为主的现代城市社会转变的历史现象与历史过程。这一过程既可以是分层次的、阶段性的，也可以是全面的、持续的。农转城是指转变农民身份使其成为城镇居民。严格来说，在我国现行户籍制度和城乡二元体制下，这一转变包括：一是农民身份转移，即农民向城镇迁徙，获得城镇户口，以平等的城镇居民身份享受公共福利、参与社会管理和市场竞争；二是农民就业转移，即农民在职业上从农业向非农业转移。究其实质，农转城不仅是农民户籍的转变，而且是农民身份和生活方式的转变。由此可见，农转城是实现全域城市化的必要条件。就一区域而言，只有把部分或全部农村社会转变为城市社会才能实现城市化或全域城市化。在我国城乡二元体制和行政集权管理体制下，推动农转城必须打破固有的利益格局和分配关系，必须对现行的城乡户籍制度、经济管理体制、社会管理体制和城市建设管理体制等进行根本改革。

三 甘区推动农转城的总体思路和主要做法

甘区区委、区政府从区域经济社会发展现状和区位条件出发，形成了“改革现行城乡管理体制，加快实施城市化战略”的工作思路。

（一）精心设计农转城改革方案

1.制订一揽子农转城改革计划

一是农民转为城市居民。二是乡镇改为街道，村委会改为居委会。三是村集体经济没有改成社区股份制经济的，改为社区股份制经济；原集体土地仍由社区集体所有的，使用权归社区股份制经济组织。四是市政界向