一 导言

20世纪90年代中期以来，中国城市基层社会经历了前所未有的组织更新与制度变迁过程。在“社区建设”的框架下，国家试图强化居委会这一基层群众自治组织，采取直接选举、导入专业社工服务、强化居民议事制度等措施，使之成为社会治理体制中的一个重要构成。2007年，中国共产党的十七大报告进一步把以村委会、居委会为组织中心的基层群众自治制度定位为我国民主政治的四项制度之一，强调“政府行政管理与基层群众自治的有机衔接与良性互动”。这一制度再造和功能开发的过程，以及与之相伴的基层治理模式的变化，不仅反映出村委会、居委会在国家治理体系中不断提升的重要性，而且也在一定程度上反映出中国政治的渐进主义发展路径。

城市基层治理制度的变迁总体方向之一，是激活和保障居委会作为法定自治组织的社会属性和自治功能。随着城市转型和管理中心的下移，居委会出现了显著的行政化趋势——它不仅承担了大量的行政事务，而且其组织结构上也出现了不同程度的科层化倾向，从而弱化了居委会作为基层群众自治主体的法理地位。在新时期的社区建设中，理论工作者和社区建设的实际部门感受到了推行自治所面临的各种结构性约束，因此探索出一系列改造居委会、增强社会参与的制度设计。现实中的居委会再造策略是多种多样的，其中令人瞩目的举措包括：开展直接选举、社工站体制的嵌入，以及强化居民议事和代表制度等。^[1]在此背景下，对这些形态丰富的组织结构和制度变迁的性质、动力和影响进行评估，无疑是一项富有理论意义和政策价值的重大课题。

本文以上海的城市基层自治为经验考察对象，试图描述不同的治理形态，分析居民自治形式的多样性及其演化机制。简言之，国家组织的居民自治可有四种制度选择：“科层组织模式”、“社工组织模式”、“公民参与组织模式”以及“群众动员组织模式”。每一种模式都有其赖以存在和运行的条件。然而，要从某种模式过渡到其他任何一种模式，都面临着深层次的制度选择困境。综合制度选择理论（institutional choice theory）和资源依赖理论（resource dependence theory）的观点，有助于我们深入理解政府如何采取另类的自治制度形式。在本文的第三部分，我们结合上海社区建设中社工站体制变迁的案例分析，进一步分析基层自治组织形态转换之困境及其根源。

二 基层治理的组织形式及其选择逻辑

从中国城市基层治理的发展历程来看，居民自治实际上并不存在一种统一的制度形式。当代中国城市中的街居体制，可以追溯到传统地方社会控制模式中所包含的各种组织形式，这种组织形式强调了家族和血亲关系所发挥的社会自我调控功能。古典政治的基层组织原理在清末民初开始发生本质的变化。在现代化进程中，国家政权开始试图系统地接触和渗透基层社会、提取治理资源，重新界定国家与人民的权利关系，这个被称为“国家缔造”（state making）的历史进程，构成了近代以来城市基层政治发展的主线。不过，这一进程既非顺畅，亦不连贯。尤其是改革开放之后的群众自治组织，其制度形成过程的复杂性和多样性更为鲜明。

（一）组织形式的差异

面对基层自治组织的复杂性，我们也许可以从自治的组织化、国家的介入程度以及专业化程度，概括出四种理想意义上的自治组织形态：科层组织模式、群众工作模式、社会工作模式和志愿参与模式（见图1）。在科层组织模式中，国家权力通过行政体系全面渗透到基层社区，行政体系通过基层组织建构了社区的社会生活，专业化的部门成为基层社会问题解决的基本结构。科层组织的特征不仅体现为自治事务的领域（来自政府体系），而且也体现为组织形式（组织内部的功能区分和层级结构）。科层组织模式也契合了Gregory J. Kasza所说的 “行政化的大众组织”（administered mass organization）的概念，它描绘了转型社会主义政体中常见的一种国家与基层个体的联结形式。^[2]通过强调基层组织的行政联系，这种模式能够使得上级政府有效地推行和贯彻其各项政策，帮助更高层级的治理结构保持稳定；同时在基层的行政动员过程中，它也产生了若干结构化的机会与约束，影响着基层民众的利益表达和问题的解决方式。^[3]

图1 社区自治的组织模式

在群众动员模式中，以居委会为中心的基层组织具有强大的