与世界范围的公众问责发展相比，中国的公众问责起步晚，但有着广泛的社会影响。2003年，以“非典”事件中对两位省部级官员的问责为标志，中国开始推动行政问责建设。在“非典”事件中，由中央政府发动、自上而下所推行的问责行动的类型主要是以既有的组织结构和规章纪律为运行机制的等级问责。在行政内部主导的等级问责发展过程中，中国的普通公众对这个新生事物表现出了极大的关注和参与愿望，在等级问责发展起始，公众从观望到逐渐介入，渐进地扮演起了问责主体的角色，推动了公众问责的产生与发展。

公众问责是指，公众作为问责主体，针对政府部门及工作人员在公共责任履行过程中存在的问题提出质询，要求相关部门或工作人员予以正确性解释并承担失责惩罚结果的过程。从世界范围看，公众问责是一种公众参与活动形式。在问责发展早期，它与民主问责联系在一起，发挥了选择政府组成的功能；在民主政治成熟后，它与公众参与活动联系在一起，起着监督政府责任履行的作用。

从中国的公众问责实践过程看，公众问责的发展是公众根据等级问责所提供的经验，自发地参与到问责活动过程中，是明显的自下而上的公众参与活动形式，与等级问责发展相比，公众问责缺少既有的组织管理基础和体制性依赖，是一种松散自发的，但是又持续存在和产生广泛社会影响的公众参与活动形式。那么，在一个对于自发的公众参与活动十分敏感的政治环境中，中国的公众问责存在和发展的解释性内涵是什么？政府是基于什么出发点来看待公众问责现象？这是研究中国公众问责发展的基础性话题，目前国内学术研究中对这方面的内容还缺乏系统研究。厘清这些问题，有利于我们从现象背后认清在中国政治和行政发展环境中，公众问责存在的基础条件和发展的边界。这些即是本文研究的主要内容。

从行政生态学理论的视角看，一种行政行为的产生与发展，与其所处的政治、经济、文化等环境条件密切相关，在发达国家，由于这些分布的环境范围较为清晰，容易个别地抽离出来研究，而在发展中国家，“这些方面往往纠缠在一起，彼此密切地相互影响着，因此研究者必须把眼光扩展到整个社会政治系统的各有关的因素，才能够把公共行政的真实情况勾画出来”。^[1]在一个政治、行政控制拥有绝对权威的社会环境中，一种新的公众参与活动的出现，不可避免地带有政治、行政的影响。因此，对于公众问责的认识，必须与中国政府推行行政问责发展的政治、行政环境联系起来，在政府推动行政问责发展的初衷和政治、行政环境背景中予以分析。

由于中国政治、行政具有高度的融合性，对于政治、行政问题的决策权掌握在党政领导班子手中，对于公众问责发展所处的政治、行政环境，可以由高层领导班子的决策过程予以分析，在实际中，往往也可以用政府决策概念予以指代。但是，这条分析路径存在现实难度，这是因为在中国，政府决策过程具有封闭性特征，因此，对于高层决策过程的分析，只能依据公开的政策文件资料和政治与行政的行为过程。

为了更好地贴近公众问责发展所处的真实的政治、行政环境，本文在政策文件分析的基础上，重点关注高层领导班子在发展行政问责中所显现的行为过程与特点，试图通过个案剖析与整体归纳相结合的方法，使所分析的内容能够建立在经验资料基础之上。本文以中国政府推动行政问责的发展过程为研究路径，通过剖析中国政府发展行政问责的出发点和实践过程，结合行政问责的功能实现特点，对公众问责的存在与发展的政治、行政环境予以解释。在研究中，为了更好地解释公众问责发展的总体过程，本文以一个由公众发起、涉及党政部门或科级及以上领导干部的、有完整处理结果的问责事件为抽样选择对象，以《人民日报》、《中国青年报》和《南方都市报》为抽样单位（兼顾抽样的效度和信度），对其所刊登的2003～2012年公众问责事件予以整群抽样，共获得57个公众问责事件，用相似抽样方法共获得146个等级问责事件，在研究中通过结合以上问责事件的内容分析，对相关分析提供经验资料依据。鉴于网络问责是另外一种问责类型，本文研究的公众问责事件不包含网络问责事件。

一 责任履行监督机制的缺失与2003年新一届班子面临的考验

中国政府推行行政问责，是在一个较为