当“网格化”社会管理创新广受关注之时，一个隐含的危机却浮现出来。伴随住房私有化而来的庞大业主群体和物业小区迅速成长，已经占据城市人口和小区总量的绝大多数，成为城市中最有竞争力的人口和最有活力的区域。然而当巨大的社区变迁发生时，我们以垂直隶属关系为特征的社会组织体系却迟迟没有做出反应。本文即关注因此产生的城市社区建设与社区服务的体制困境，及可能的解决思路。

一 现代社区建设与公共服务面对的体制困境

2002年住房私有化真正启动以后，伴随以小区为形式的大规模房地产开发和农村地区的大规模拆迁，一种新的居民居住区的分布状况逐渐呈现出来，即住宅小区的大规模兴起以及随之而来的旧城居民的外迁和外来人口在内城租房定居。当个人作为独立的利益主体，拥有私人房产的业主群体已经成长为规模庞大的利益群体时，以往高度集中、自上而下、依靠组织隶属关系发挥作用的科层制社会组织管理模式，已经失去了强大的组织掌控力量。社区人口的高度流动性，居民之间的差异性，人与人之间的陌生程度，都是前所未有的。

于是，无论是内城老城区还是近郊区，以私人房产为利益纽带的住宅小区开始成为邻里社区的基本形式。而所谓的居委会辖区式社区，无论从地理分布上，还是组织职能上，都已经远远不能覆盖所有的住宅小区和城市居民。政府自上而下开展的社区建设，实际上是抓了“居委会”，却舍弃了广大“居民”。真正城市居民聚集而居的住宅小区，大多数是被排斥在政府社区建设之外的“城郊飞地”。我们从下面几个方面来理解这种现象。

1.一个脱离居民切身利益，自上而下“行政抓手”式的社区建设

自1995年前后上海市提出社会管理要纵向到底、横向到边，把社区作为“工作抓手”来抓开始，政府主抓的社区建设就没有脱离这种思路。先是“费随事转”，社区居委会接受了政府的活动资金和收入补贴，结果名正言顺地变成政府的“嘴和腿”，其行政化和脱离居民的情况越来越严重，最后干脆在年轻化和职业化的名称下，彻底摆脱了“社区居民自治组织的性质”，成为政府职能部门的“派出机构”，或干脆被政府派出机构“社区工作站”取而代之，“靠边站”了。

尔后是维稳式“封口”管理。一级抓一级，到社区就是严管那些爱说爱动的人。特别是在“敏感日”，政府甚至拿钱慰问那些爱说话的人，让他们别乱说话。结果，社区失去了真正的居民自组织空间，也失去了社区居民真正自我教育的空间。社会总是处于一种紧张状态。

再后来，更进一步从对“井盖”的网络化管理，引申到社区对人的网格化管理。有些地方政府又花更多的钱请更多的人，将社区再细分为更小的网格，让这些雇用者随时上报不寻常的情况。这种行政化的社区建设，完全违背了社区建设的本意。结果，我们的社区居民在已经被行政化的居委会及楼门院长加积极分子的行政网络和大批网格化管理员的监管下，被严重阻塞了言道，社区也更失去了自治的根本。

最终社区变得只有管理，没有言路，更没有对话，遇事越发靠政府。社区自治早已变成一句空话。

居委会的行政化、专业化和职业化，不仅迅速地弱化了街居组织的基层政权组织的性质，而且还使街居组织快速地脱离了社区居民的实际需要，隔断了与居民水乳交融的密切关系，褪去了个性化、全能型、面对面服务的社区组织性质。因此，也就失去了居民的认可，同时也不被政府倚重。

社区居委会在组织定位上的偏离，使它的组织职能与社区居民的实际需要相差越来越远。社区居委会已经变成政府派出机构（街道办事处）的派出机构，绝大多数时间在忙于政府各部门下派的工作。面对单位制解体、城市居民利益不断分散化的局面，政府各职能部门开始把社区居委会看成有用的“抓手”（上海最先使用的描述性语言），因此政府的社区建设的思路是沿着“抓手”展开的。

所以我们看到各居委会都会挂着十几个到几十个牌子，十几台政府延伸下来的“职能部门”的电脑，还有数不清的由这些部门颁发的奖状、奖杯、奖牌。我们的城市社区居民自治组织处于政府职能部门工作的重压下，根本无心、无力、无愿望去为社区居民办事。在政府部门的层层考核、工作重压下，居委会对社区物业“负有监督管理的权力”，显得极其苍白。

当社区居民基本上都拥