2003年底欧盟“欧洲安全战略”（European Security Strategy）^[1]出台的背景比较复杂^[2]，但从该文件来看，欧洲对威胁及对关于安全概念的认识已超出传统安全领域，应对安全问题的机制与方法也与传统的以军事为基础手段的机制与方法大相径庭。欧洲安全战略体现了一种运用综合手段处理安全问题的倾向，包括军事与非军事手段。而且，从欧洲战略来看，更加重视非传统安全与非军事手段。

实际上，欧洲安全战略所体现的安全观与安全方法并不是突然之间形成的，虽然“9·11”事件及此后的阿富汗战争、伊拉克战争，对欧洲安全战略的出台起到了直接推动作用，但欧洲安全观早在20世纪70年代就已经开始发生转变，从欧洲依靠北约保障其安全到极力推动欧安会运用包括非军事手段在内的方法解决欧洲安全问题，到70年代TREVI小组设立，欧洲的安全观在一步一步地发生变化。1992年签署的《欧洲联盟条约》既有军事与防务方面的安排，也有司法与内务合作方面的安排。司法与内务政策虽然不是完全出于安全方面的考虑，但安全是其中一项重要内容，特别是《阿姆斯特丹条约》提出建立“自由、安全与公正的区域”的目标后，安全成为司法与内务政策领域的一个重要价值与目标。在欧盟安全机制转变的同时，很多学者就安全问题提出了许多新观点、新理论。因此，可以认为，在欧洲安全战略出台之前，欧盟已经为安全战略中采纳的综合性处理安全事务的方法奠定了观念上与制度上的基础。

一 威胁与安全：理论解读

（一）传统安全观：以国家为核心的安全

如同很多常用的词（如自由、民主、恐怖主义）一样，虽然在各类情景中人们会经常谈到安全，但安全一直是“本质上有争议的概念”^[3]。之所以如此，不仅在于安全受很多因素的影响，其概念包含了政治、社会与文化的含义；而且，受更广泛的文化因素、社会经济、地理环境等因素的影响，安全概念本身也包括多种因素，如安全的主体、与安全相对应的威胁及应对威胁的办法，对这些不同因素的认识也都直接影响到安全观。传统上，一旦涉及安全，通常也会与政治问题相关，它不是一个在法律上可清晰界定的概念，国家很容易用“安全”作为实施某种政策或战略的工具。另外，安全具有相对意义，一个国家的安全有可能意味对着对另一国家是一种威胁。在国际关系中，由于国际形势的变化，导致各个国家的安全局势与对安全的认知也不完全相同。

但不论对安全如何界定，也不论将何种因素归结为对安全的威胁，传统上，安全问题都有共性的内容，即安全是建立在对公共机构、人和财产的实际的或潜在的攻击的恐惧基础之上，即安全与威胁是紧密联系在一起的，安全是预防威胁造成实际后果或解除威胁。

对于威胁，人们普遍采用了16世纪时马基雅维利的观点，即对国家的威胁来自两个方面，内部威胁与外部威胁；内部威胁主要是谋反，外部威胁主要来自外国势力的入侵^[4]。但国家对这两类威胁采取的处理方法是不同的，对于内部威胁，主要采取加强统治和用法律惩治违法犯罪行为的方式进行处理，这属于一个国家的内政问题；而对于外部威胁，则主要是发展军事力量或通过结盟借助外部军事力量的方式来处理。从国家的认识来看，外部威胁是国家安全的主要威胁，因为它关系到国家的存亡与重大利益，而内部威胁只关系到国家的统治。因此，传统上的安全问题主要解决外部安全，而在国际法与国际秩序尚不完善的时代，解决国家安全主要依靠发展军事，因此，国家安全主要是指军事上的安全。从安全的结构上看，安全的主体是国家，承担安全责任的主体也是国家；从威胁上来看，主要威胁是外部威胁，特别是外部的军事威胁。因此，解决安全问题的手段，主要是发展军事力量或军事同盟。在传统安全观中，安全基本上等于国家安全。这一安全观一直构成传统安全的主流，时至今日，军事安全仍然是国家安全的主要组成部分。

传统上重视军事安全的一个重要原因是，很长一段时间以来，国家间缺少以其他手段解决国际争端的方式。欧洲历史上战火不断，迫使各个国家都特别重视发展武力或结盟。但人类技术的进步和战争对人类造成的危害越来越大，人们不得不寻找用新的手段限制战争，解决国家间的争端。威斯特伐利亚体系的建立反映了人们的这种理念。但现代国际关系