一 改革前的总体治理

中国1978年开始的农村改革虽然以土地经营体制为纽带，但这种改革并不仅仅是经济领域的改革，而是同时也深刻地触动了国家与农民的政治关系。在此我们需要对改革前国家与农民的政治关系作一略述。

如果说西方发达国家和发展中国家的现代化大都是在市场经济或传统自然经济的基础上开始的话，那么，面对1949年前以整合危机形式表现出来的总体性危机（邹谠，1994），中国1949年后建立的是一个所谓“再分配”^[1]体制下的总体性社会。国家通过没收官僚买办资本、对民族工商业的社会主义改造和土地改革、合作化、人民公社化等步骤，掌握了社会中的绝大部分资源。这种资源不仅包括生产资料和物质财富，也包括人们生存和发展的各种机会以及信息资源等。因此，再分配的原则并不仅仅限于经济分配，也被广泛运用在政治和社会权力运作中。国家正是以对资源的全面垄断为基础，建立起对社会进行深入动员和全面控制的总体治理。总体治理的基本特征是将国家与社会的三层结构变成国家与社会的二层结构（孙立平，2005），而城市的单位和农村的人民公社则构成总体性社会的基本组成单元。

人民公社制是20世纪50年代中后期以来中国在农村实行的社会经济管理体制。人民公社体制的基本特征是“一大二公”“政社合一”。所谓“大”，是指规模大，在人民公社初期由整个公社构成一个经济核算单位，其口号是“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”。所谓“公”，是指生产资料的公有化程度高，除了农户自有的生活资料外，生产资料都归公社集体所有，大搞公共食堂，实行工资制和供给制结合的分配制度。所谓“政社合一”，是指以公社为单位的农村集体经济组织与乡政府的行政管理组织的合一。由此形成的国家与农民的关系是：农民在政治上高度依附于国家，在经济上和社会上高度依附于人民公社，在人身上高度依附于从公社到生产队的各级干部。

由于人民公社初期实行生产资料的完全公有化、经济活动的高度统一化和收入分配的极大平均化，农民的生产积极性受到了严重影响。而在“大跃进”期间，共产风、浮夸风、命令风、干部特殊风和对生产的瞎指挥风盛行一时，这“五风”严重地破坏了农村的生产力，使整个农村经济几乎陷入崩溃的边缘。

1960年，农村上千万人的非正常死亡，迫使农业生产回到了生产大队基础，即相当于高级社的水平。到1962年国家又确定了“三级所有，队为基础”的原则，即生产队成为农业生产的基本核算单位，相当于退到了农业集体化的初级社水平。但人民公社的管理架构一直延续到了20世纪70年代末。

土地实行家庭承包制以后，农村治理的方式发生了根本的转变，原来的总体治理转变为专项治理。这种专项治理在改革初期是以土地和家庭为依托的，而在改革近期又出现了以项目为依托的专项治理。

二 以土地和家庭为依托的专项治理

十一届三中全会开始启动农村改革以来，家庭成为农村基本的生产经营单位，超经济权力从生产领域退出，农民不仅获得了经济自由，而且获得了人身自由，获得了对自身劳动力的支配权。改革前，国家依托公社体制实行的对农民的治理手段，诸如工分扣减、政治动员、办学习班、开批斗会等，随着公社体制的瓦解和国家工作重心的转移而逐一失效。实行承包制最初的几年里，国家在乡村的治理呈现出明显的涣散状态。但很快，国家对农村的治理找到了一个新的基础，这就是将家庭及其承包地作为新时期乡村政治治理秩序的基础。

（一）通过合同的治理

1980年6月，四川省广汉县向阳乡率先取消了人民公社，建立了新时期的第一个乡政府，并实行党政分工、政企分开。1981年安徽省在大包干的发祥地凤阳县也进行了政社分开的试验，并逐步向全省推广。1983年，中共中央、国务院正式发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各地建立乡政府作为农村基层政权，其中明确提出乡政府的职能是“制定本乡经济、社会发展规划并组织实施，对各级经济组织和农户下达国家规定的生产计划和销售任务，监督各级经济组织和农户执行与国家签订的经济合同”等（中央文献研究室、国务院发展研究中心，1992）。所谓“生产计划和销售任务”都是通过经济合同来体现的。因此，农村土地承包合同就不单纯是农户与村集体之间的租赁契约，它