改革以来，中国经历了持续的经济高速增长的过程。这个成就的获得是与中国政府的宏观政策与地方政府的区域竞争密不可分的。以公共政策与地方政府行为为主来解释中国的经济增长和社会发展，是国内外学术界研究的主流，这也与中国当前的经验事实基本吻合。但是，要理解地方政府行为，就要研究中央与地方关系基本框架的变化。中央与地方关系，在改革开放以来经历了从财政分权到集权的过程，这个过程又充满了复杂性，其对地方政府行为和区域竞争的影响也是非常复杂的，地方政府行为的变化又对中央地方关系的基本框架形成了一定程度的冲击，这使得未来的不确定性也正在迅速提高。

一 中央与地方关系引论

对地方政府行为的分析一直是理解当代中国社会与经济发展的关键要素之一。从理论方面来看，理解政府行为主要是以公共选择理论和公共财政理论为基础（布坎南、马斯格雷夫，2000）。这两个理论的外生因素都与中央地方关系有关。对于公共选择理论而言，中央地方关系决定了地方政府行为决策的选择范围和监督程度，而对于公共财政理论而言，中央地方关系则与地方政府提供公共物品和公共服务的效率与公平性直接相关。其中，集权和分权是描述中央和地方关系的中心概念。

用制约中央和地方关系的一般原则来衡量，集权和分权的程度比较明显地体现在财政体制方面。财政分权的极端例子在古代是春秋战国时代的分封制；在当代，美国的“财政联邦主义”（fiscal federalism）则是比较典型的代表。在美国的财政联邦制下，各州政府享有比较独立的财政自主性。州政府有比较独立的权限来决定征收的税种、税率，对州内的公共支出有权进行安排和调整。中央—地方以及州际的转移支付比较多样化且比较规范和固定，中央政府通常有自己独立的税种和税收来源，不会过多干预地方政府的收入和支出。对于财政集权而言，极端的例子就是新中国成立后1949～1952年实行的财政“统收统支”体制。在统收统支的制度下，地方政府不但没有独立的财权，其财政收入完全归中央政府进行安排，而且其事权即支出权也由中央政府严格控制。

一个国家的财政体制倾向于集权还是分权，并没有决定性的一般规律可循。从经济效率的角度来考察，分权更加有利于形成地方政府间的竞争并且有利于提高公共支出的效率。但从公平性考虑，过度分权则容易带来地区间经济增长的不平衡，进而导致地区间公共支出水平的失衡。这种失衡应该由中央政府提供的纵向转移支付或者地区间横向的转移支付来进行弥补。但是，在过度分权的情况下，中央政府的调节能力相对比较弱，缺乏调动地方政府财政资源的能力。

与西方国家相比，中国自秦代以后一直到现在，在大部分时间里，实行的都是中央集权的政治体制。由于缺乏对中央绝对权力的制约制度，过度的集权和分权都容易带来政治上的不稳定。地方权力过大，容易造成中央的政令不通，在极端的情况下造成“诸侯政治”甚至地方割据和国家分裂；而中央实行过度的集权又容易使得整个政治和经济体制陷入僵化，难以对地方出现的问题进行灵活和适当的反应与处理，地方的小问题往往容易蔓延和发展成为全国性的大问题，从而也威胁到政权和国家的稳定。所谓“一放就乱、一收就死”指的就是这种状况。

关于财政集权和分权的讨论是近十年来政治经济学领域的热点。世界上大部分国家，无论其财政体制是联邦制的还是单一制的，都在致力于财政分权的改革，可以说分权是一个世界性的大趋势。一般认为，分权会给予地方政府更多的自主性，从而提高整个经济和政治体系的运作效率，同时分权引发的竞争机制也有可能使得资源分配更加平均^[1]。但与此同时，也有学者发现了不同（或相反）的证据。例如Davoodi和Zou认为分权和经济增长间没有显著关系，而De Mello则发现分权会导致地区间的财力分配更加不平衡（Davoodi and Zou，1998：244-423；De Mello，2000：365-380）。有些学者指出，分权也是有条件和有代价的。在不具备一些必要前提条件的情况下，财政分权不但不能提高效率，反而会带来一些意外后果。这些前提条件都与政府行为模式有关。所以，最重要的并不在于分权还是集权，而在于政府行为。政府行为对于分权和集权来说，与其说是内生的，不如说是外生的，它是我们理解分权框架的前