2010年，中国孤儿基本生活保障制度的建立，标志着中国孤儿福利制度突破了过去以福利机构保障为主体的传统框架，进入了一个既包括福利机构孤儿，也包括社会散居孤儿的新的发展阶段。^[1]国家在儿童福利院机构之外，为儿童提供现金救助和服务。2010年以来，中国儿童福利制度建设进入了加速发展的新阶段。新的儿童福利项目大量涌现，儿童福利制度的整体性建设被提到议事日程之上。2013年6月19日，民政部下发《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，决定在江苏省昆山市、浙江省海宁市、河南省洛宁县、广东省深圳市等地开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作。儿童福利制度建设的动力，既有自上而下的政府动议，也有自下而上的公民社会的努力，在儿童福利领域，呈现政府和公民社会之间的高度共识和良性互动。

在过去的很长时间内，中国的各项改革，大多是在经济社会问题和经济社会压力之下进行试点并全面推开的。儿童福利制度建设的新阶段与以往的改革不同，这个阶段的特点是，制度变革既有社会压力推动，又有顶层设计的先行；既有贫困地区的努力，也有发达地区的领航。除了云南、四川、新疆等贫困地区的儿童福利制度试点，浙江、深圳、江苏和北京等地都在儿童福利制度建设方面积极进行了探索、试点和建设。贫困地区和发达地区的儿童福利建设试点，为全国儿童福利制度建设的顶层设计积累了宝贵经验，新阶段的儿童福利制度建设风险更小，运行更加平稳。这标志着我国福利制度建设更加趋于成熟。

在这样的形势下，今年的《中国儿童福利前沿》一书首先重新回到儿童福利的基础理论之上。儿童福利的基础理论为现行制度提供了设计框架的基本出发点。重述儿童福利的基本理论，厘清儿童福利方面一些混淆的理论问题，可以为制度设计打下更加坚实的基础，以促进儿童福利制度顶层设计和制度发展。

一 基本概念

在对具体的儿童福利制度进行考察之前，我们需要对这个领域的主要概念进行定义，并对儿童福利的主要模式进行讨论，以避免讨论中的混淆。

（一）儿童福利

在讨论儿童福利项目的时候，首先需要厘清一个理论问题：儿童福利是什么？

儿童福利是一般性儿童福利制度的一个组成部分。研究儿童福利制度，首先需要考虑儿童福利状态。最简单地讲，“儿童福利”可以定义为：当影响儿童正常生存和发展的社会问题得到控制，儿童的各种需要得到满足时，儿童成长和发展的机会最大化时，儿童正常存在的一种情况或状态。当讨论“各种需要”时，一个需要坚持的底线是“基本需要”，即儿童福利的底线是要满足儿童的基本需要。尽管人们对“基本需要”到底应该包括哪些方面存在着这样那样的争论，但已经有一些重要的国际共识。2000年确定的千年发展目标涉及对人类发展至关重要的，或者说是确保一个人体面生活的指标，例如消除饥饿、获得安全饮用水、卫生设施、基础教育、公共卫生等就是“基本需要”。这些当然也就是儿童福利的基本内容。当讨论“儿童正常存在的一种情况或状态时”，实际上我们强调的是儿童能够“做成”（being）什么，而不仅仅是“做”（doing）什么。从“做”什么到“做成”什么，涉及儿童福利由政策“手段”向福利“结果”的转换。不同的个体，由于所处的环境不同，在同样的政策“手段”下，可能转换的“结果”不一样。区分这一点对于完善儿童福利制度是十分重要的。

因此，从基础理论来看，儿童福利首先是多维度的，即儿童福利不仅仅是生活津贴之类钱的问题；其次，儿童福利的底线是要能够满足一个社会在一定发展阶段所公认的“基本需要”，普惠制儿童福利制度并不是要满足儿童的所有需要，而是建立一个能够满足儿童基本需要的制度；最后，儿童福利不仅强调政策手段，更加重视结果或状态。这是以发展的视角看待儿童福利。

（二）儿童福利制度

儿童福利制度指为促进儿童福利状态，疗救社会病态的政府行为或者慈善活动。制度通常包括正式制度和非正式制度。正式制度是指法律、法规等具有强制性和严肃性的社会运行规范；非正式制度是指习俗、习惯等来自社区和家庭的行为规范。现代社会的儿童福利制度，既离不开由立法部门及政府行政部门制定的儿童福利法律、法规和政策等正式制度，也离不开儿童生存的主