一 研究背景和研究目的

改革开放以来，中国儿童福利制度经过30多年的发展取得了巨大成就。总体来看，中国儿童福利制度已经走过了传统补缺型阶段，目前正向适度普惠型迈进。儿童福利制度在得到显著发展的同时，仍然存在很大问题，这包括儿童福利发展的城乡不平衡，贫困地区儿童医疗卫生条件较差，学前教育公共资源不足，义务教育发展不均衡，贫困家庭儿童、孤儿、弃婴、残疾儿童、流浪儿童的救助迫切需要制度保障等。为此，2011年7月国务院发布了《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》明确提出了建立和完善适度普惠的儿童福利体系，并为构建综合性儿童福利服务供给模式提供了总体框架。《纲要》指出，“到2020年，要在90%以上的城乡社区建设1所为儿童及其家庭提供游戏、娱乐、教育、卫生、社会心理支持和转介等服务的儿童之家。要在每个街道和乡（镇）至少配备1名专职或兼职儿童社会工作者。将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系，在90%的城市社区和80%的行政村建立家长学校或家庭教育指导服务点”。《纲要》提出要在城乡社区建设儿童之家的目标，为在社区层面提供普遍性儿童福利服务提供了政策依据。

普遍性儿童福利服务供给模式，目前在中国部分地区已经开始探索。2010年7月，联合国儿童基金会、民政部、北京师范大学壹基金公益研究院，联合在5个省12个县的120个村开展了儿童福利示范区项目。在示范区项目村都建立了综合性儿童福利服务机构——儿童之家，每个儿童之家都设立了儿童主任，专门负责儿童福利服务工作。示范区儿童福利项目，除了为孤儿和残疾儿童等特殊儿童提供服务之外，还包括针对社区所有儿童的健康档案、健康教育、社区环境卫生、早期教育和学期教育、法制教育和安全教育、社会救助、虐待干预等普遍性儿童服务。因此，可以说示范区项目已经在中国最贫困的农村地区适度普惠型儿童福利服务供给方面做了有益探索。在经济发达地区，民政部还选定了浙江省海宁市和江山市、江苏省昆山市和苏州市作为先行、先试地区探索建立“城乡四级”一体化儿童福利服务体系（以下简称“四级儿童服务体系”）。所谓四级儿童服务体系是指依托公办社会福利院建立儿童福利服务指导中心，在街道和乡镇设立儿童福利服务工作站，在居委会、村委会设立专职儿童福利督导员，形成自上而下、深入社区和乡村的“局—院—站—员”四级工作网络，把各类政策和服务有效地递送到儿童和家庭身边。

本研究的目标是要回答在适度普惠型的儿童福利制度和原则下，测算在不同经济发展水平地区实施儿童福利服务的运行成本，探索在中国建立综合性儿童福利服务机构（本研究称为“儿童之家”），并提供具有适度普惠性质的综合性儿童福利服务包（以下简称“服务包”）需要多大的成本。具体来说，本研究需要解决三个关键问题：第一，确定服务包所包含的指标，即需要提供哪些儿童福利服务；第二，计算提供服务包的人力成本，即持续性投入成本；第三，计算提供服务包的硬件成本（包括场地、设施和设备），即一次性投入成本。

（一）服务包的内容设定及具体指标

1.服务包内容的确定

（1）服务包内容确定方法

本研究首先碰到的问题是服务包应该包含哪些服务。在服务内容确定原则上，本研究主要依据的是《纲要》——即服务包的内容是适度普惠型的儿童福利，而不仅仅是补缺型儿童福利。具体指标的确定主要采用了三种方法：第一是学术文献回顾。为了确定服务包的具体指标，项目组成员查阅了很多儿童服务相关文献，特别是参考了《纲要》中提出的具体服务指标。第二，征求专家意见。为服务包的最终确定召开了多次小型讨论会，听取了一些儿童专家的意见。在讨论过程中，去除了一些不太重要的指标，同时也加进了很多有意义的指标。第三，儿童服务需求实地调研。服务包的确定吸取了很多前期相关调研的成果，特别是借鉴了示范区“儿童之家”运行的经验。

（2）服务包的设计框架

服务包的设计主要考虑了两个维度，即目标儿童类型和服务项目类型。基于这两个维度，项目组设计了服务包的所有指标：

第一，目标儿童类型。服务包的目标儿童设定为两类：第一类是困境儿童，在服务包中具体体现为孤儿和残疾儿童，困境儿童的福利服务是