2010年，国务院颁布了《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》将“提高中小学生《国家学生体质健康标准》达标率。控制中小学生视力不良、龋齿、超重/肥胖、营养不良发生率”。作为儿童营养和健康的主要目标之一。2011年11月23日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（国发办〔2011〕54号）（以下简称《意见》）指出，从2011年秋季学期起，在集中连片特殊困难地区（以下简称连片特困地区^[1]）启动农村（不含县城，下同）义务教育学生营养改善计划试点工作。

在此之前，随着国家政策对儿童营养和健康的重视，很多社会公益机构做了大量卓有成效的工作，帮助一些贫困地区孩子改善营养膳食状况，例如2011年4月2日正式启动的免费午餐项目，倡议社会捐助，帮助因家庭贫困而没有钱享受营养午餐的学生，并对一些贫困山区学校简陋的厨房条件予以改善。随着政策的逐步完善，投入的逐渐增多，农村义务教育学生的营养问题在政府和社会力量的关注下得以改善和发展。

本文将回顾国家和地方财政在农村义务教育学生营养改善方面的政策背景和财政保障情况，并通过发达地区和贫困地区两个学校执行营养改善计划的个案研究，探讨营养餐在递送过程中的额外成本的内容和解决方式，并提出政策建议。

一 问题的提出——额外成本有哪些？

自农村义务教育学生营养改善计划实施前和实施以来，对其实施情况的调查和评估也在持续进行。

张先莉（2013）在营养计划实施后分别对实施情况进行了调查，她认为，营养改善计划的主要问题是物价上涨导致中央财政补贴有缺口，学校无专业厨师致使菜品单一，地处偏远导致物流运输成本高，计划提供的条件和当地经济环境条件不匹配。

在供餐模式上，食堂供餐、采购成品加餐和混合供餐是三个基本的供餐模式。2012年，中国发展基金会受全国营养办委托，开展“农村义务教育学生营养改善计划”评估项目。评估发现^[2]，有52.7%的农村寄宿制小学选择将食堂供餐作为主要供餐形式，而58.2%的农村村小和教学点选择采购成品加餐。

评估同时发现，从资金使用效率来看，食堂供餐、混合供餐的能量达标率分别为84.6%（以3元膳食补助为准，参照学生营养摄入标准）和19.2%，而采购成品加餐形式全部不达标。因此食堂供餐的资金使用效率最高，采购成品的资金使用效率最低。但从成本方面来考量，食堂供餐的运行成本是最高的（3元膳食补助衍生运行费用约0.78元）。此项运行经费多由县财政或生均公用经费承担。评估中发现采取食堂供餐的学校，生均公用经费支出平均每月增加20%左右，村小与教学点增加情况更为明显。^[3]

而在一些西部贫困省份，由于资金和基础设施的缺乏，很多学校选择“蛋奶工程”（向企业采购鸡蛋和牛奶）。以甘肃省为例，甘肃省实施营养改善计划的58个县区，普遍在高原山区，学校没有食堂。仅陇西县实施营养计划的276所学校中，只有43所学校有食堂（15.58%）。按照政策要求，农村地区没有食堂的教学点可向周边农户托餐，让学生吃上热饭菜。然而一些基层校长介绍，很少有农户愿意接手托餐。^[4]

张先莉（2013）对宜宾市屏山县屏边彝族乡的民族中心校进行了调研，屏山县采取食堂供餐和蛋奶供餐两种模式。食堂供餐的学校每天向每位学生补充一顿营养午餐，蛋奶供餐的学校每天向每位学生提供一盒学生奶和一个鸡蛋作为课间营养加餐。在午餐计划实施过程中，实行校长负责制，执行校领导轮流陪餐制度（校领导餐费自理）。虽然学生和家长都对营养计划表示满意，但是教师（校长）陪餐制，引发了学校与教师的负担问题。中国发展基金会的评估发现，餐费由教师自理的比例为80.3%。自行采购食材的学校中，62.5%的教师用自己的摩托车或轿车采购，多数教师没有得到相应补贴。^[5]

史耀疆等（2012）分析了西北122所农村贫困小学的小学生的营养健康问题，以及校长、老师和家长对学生营养健康知识的了解程度。建议政府在实施营养健康改善计划的过程中，需要特别注重农村贫困地区学生营养健康存在的问题，对学校提供资金支持的同时，也需要对校长、老师和家长进行营养知识培训，优化补贴资源的分配，使中央资金得到有效利用。

由此可见，在营养改善计划的执行过程中面临着一个困境：如果将生均3元的标准全部用于购