一 导言

本研究以北京市的儿童福利制度为主要对象，通过考察现行制度的设计框架和实施状况，了解北京市儿童福利制度存在的主要问题和面临的挑战，为北京市民政局提供政策建议，促进北京市儿童福利制度的改革，达到更好地对儿童提供福利服务的目的。

（一）基本概念

1.儿童福利

儿童福利是一般性儿童福利制度的一个部分。研究儿童福利制度，首先需要考虑儿童福利状态。最简单地讲，“儿童福利”可以定义为：当影响儿童正常生存和发展的社会问题得到控制，各种需要得到满足，儿童成长和发展的机会最大化时，儿童正常存在的一种情况或状态。

2.儿童福利制度

儿童福利制度指为促进儿童福利状态，疗救社会病态的慈善活动或者政府行为。包括五个方面，即儿童福利制度的目标体系、儿童福利的对象、儿童福利的项目、儿童福利的资金和服务的提供者、提供儿童福利的原则。

（二）分析框架、理论假设和研究方法

1.分析框架：多维度福利

本研究利用儿童权利的框架确定儿童需要的内涵，混合福利理论的框架，确定儿童福利供给者的分析范围。这两者之间的关系如表7-1所示。

表7-1 儿童福利供给责任的分析（经费）

上述分析框架中，儿童需要是根据儿童权利的规定确定的。供给者分析是根据混合福利理论确定的。但是，从中国的实际情况出发，儿童福利的四个主要供给者中，以单位福利为主的市场供给者正在迅速地衰落；随着中国公民社会的迅速发展，公民社会组织的供给在儿童福利的供给中日益发挥更大的作用；本文的分析中，国家在儿童福利供给方面的作用是分析的核心。

2.理论假设、研究方法

基于上述分析框架，对儿童福利制度的研究基于这样的理论假设：在以经济发展和提高经济效益为主要政策目标的改革中，在儿童福利供给的不同方面，国家作用的变化方向不同，出现了从普惠或传统模式两极向补缺模式转变的迹象。这个转变在某些方面有积极的意义，在某些方面导致了对困境儿童群体保护不足，以及儿童发展机会的不平等。因此，在模式选择上，儿童福利制度和社会福利的其他方面不同，在价值目标确定之后，根据中国是发展中国家的实际情况，民政部提出了“适度普惠”的儿童福利模式。我们提出，适应中国现阶段发展实际的适度普惠的模式应该是：在儿童福利制度的五个方面中，为了实现社会平等的价值目标，需要重新强调国家在儿童福利供给中的主导作用：在基本生活救助和替代性养护方面，国家应该充分承担起补救责任，建立国家和家庭/社会之间互补的、适合中国特点的补缺模式的儿童福利制度。在保护、教育、医疗和社会参与方面，儿童福利则应该先行一步，把普惠作为理想模式，建立全覆盖的儿童福利制度，国家承担起对所有儿童提供基本教育和卫生服务的责任。

二 北京市儿童福利的概况

（一）北京市儿童福利制度的背景分析

在经济发展和社会转型同时高速度发生的时候，建设和经济发展水平相适应的社会福利制度，是建设和谐社会、保障经济可持续发展、提高全体公民福祉的一个重要方面。在这个过程中，为了民族的未来和提升国家在全球范围内的竞争力，儿童福利制度的建设应该先行一步。

这样做的主要根据是：第一，从经济形势看，中国儿童福利制度建设的背景条件持续改善：2011年，中国的人均GDP达到5450美元。其中，北京、上海和天津等市分别为12447美元、12784美元和13392美元，达到发达国家的水平。第二，从人口形势看，在2013年，中国的人口抚养比跌到谷底，随即进入上升的通道。随着人口抚养比的上升，中国经济和社会的可持续性发展的瓶颈将是人力资源。社会政策需要对此未雨绸缪，儿童福利制度的建设，是最重要的一步，是整个社会对未来的人力资本投资，是为了民族的未来和提升国家在全球范围的竞争力的重要战略措施，必须先行。第三，儿童福利制度建设的各方面条件已经具备，除了经济实力之外，政府和非政府部门的共识，多年来学术界在儿童福利制度方面的经验积累等，都是儿童福利制度建设的重要条件。

经济的持续增长，为儿童福利制度建设提供了坚实的基础，同时也提出了进一步的挑战。但是目前，中国社会福利的供给，大部分是依靠地方财政的力量，经济发展不平衡，导致各地儿童福利发展的不平衡。按照购买力平价计算的人均GDP，北京市已经超