近几年，一些与家庭有关的儿童悲剧案件引起社会的广泛关注，以2012年底和2013年初发生的一系列悲剧为例，两三个月里，伤亡悲剧频出：毕节五男孩闷死垃圾桶事件^[1]、兰考火灾造成七名弃婴和孤儿死亡事件^[2]、贵州麻江五男孩因为失去监护而意外死亡案^[3]、长春两个月大婴儿因被父母独自留置车中而遭犯罪分子毒手身亡的事件^[4]……一系列悲剧的连续发生，尽管情节、原因各有不同，但最终都指向一项中国最为短板的制度：儿童福利制度。^[5]笔者一直深度参与民政部牵头的《儿童福利条例》（草案）的起草工作：笔者所在的单位受民政部委托起草了《儿童福利条例》（草案初稿），笔者也是起草组的核心成员之一；初稿移送后，笔者仍代表中心深入参与该条例在民政部阶段的起草和论证工作。接下来，笔者将结合自己的司法实务经历、实证研究及参与立法进程的一些心得体会，跟大家一起分析探讨对中国儿童福利制度构建的几点思考。

要谈儿童福利制度构建，我们一般会想到这样几个问题：什么是儿童福利？为什么中国儿童福利制度需要顶层设计？儿童福利制度的框架是什么？需要重点解决什么问题？儿童福利制度与监护制度有何关系？

一 对儿童福利的界定之争

北师大中国公益研究院副院长高华俊老师在今年4月下旬召开的“《儿童福利制度》框架论证会”上提到，目前制约儿童福利制度构建的一个重要因素是，对儿童福利的理解，尚未形成包括专家学者和决策者在内的精英共识。^[6]笔者对此有同感。能否对儿童福利的界定形成科学共识，不仅影响到儿童福利制度设计的科学性，而且会对儿童福利立法的进程产生直接影响。因此，亟须各方加强研究和交流。

对于儿童福利，目前这种“精英”分歧主要表现在以下三个方面：

（一）对儿童福利单独立法尚存疑虑

在推动儿童福利立法的过程中，有不少人问，为什么一定要为儿童福利单独立法？如果需要为儿童福利立法，是不是也要制定老年人福利法等？笔者认为，让全体人民以福利的形式享受改革的成果，是经济社会发展的必然目标。当然，其实现进程可能会分阶段、分群体、分事项逐步达到一个理想的目标。笔者认为，如果做不到全民，至少应从孩子开始。为什么？记得在一次全国性会议上，一位来自上海民政局的相关负责人说，重视儿童福利还需要理由吗？答案是不言而喻的。笔者也这样认为，但在此仍需强调几点。

“当我们怀中拥有孩子时，未来就在我们手中。”^[7]不重视孩子，就等于自断后路，或者说自我阉割可持续发展能力。我们要充分意识到儿童成长过程的不可逆性，这也是为什么诺贝尔文学奖获得者、智利诗人米斯特拉尔说，“对儿童我们不能说明天，她的名字叫今天。”一个社会要在可实现的范围内，将其资源首先用来保障孩子的生存发展，不论怎么强调这一点，都不过分。

从成本收益分析上也是划算的。大量实践表明，问题家庭得不到干预，制造了问题孩子；问题孩子得不到干预，产生了犯罪少年。一些国外的实证研究已经证明，对于社会来说，对孩子的福利性投入要比其犯罪后惩罚他的投入低得多。如有实证研究表明，在美国纽约，“供一个孩子上学，一年的成本是11282美元，但是，监禁一个少年一年的成本是170820美元，后者是前者的15倍”^[8]，这还没有考虑将一个孩子培养成有贡献公民给社会带来的无法估量的附加值。

最后再强调的一点理由是，孩子涉及千家万户，孩子的悲剧事件也最能触动社会的敏感神经，在当前贪腐严重的社会背景下，儿童福利保障工作不力导致的悲剧，极容易增加社会的不稳定因素。尤其是当决策者的儿童保护意识落后于民众意识时，这种社会不稳定风险系数将进一步增加。

（二）纠缠于儿童福利与儿童保护的关系

关于儿童福利界定的分歧还来自对儿童保护与儿童福利关系的争论。儿童保护和儿童福利的关系在中国的立法和高层政策中是否有清晰的逻辑关系呢？就笔者的研究，答案是否定的。

中国制定了《未成年人保护法》，该法因其覆盖领域的广泛性，被称为未成年人保护领域的“小宪法”，该法从未成年人保护的实施主体角度将未成年人保护分为家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护。而我们通常理解的儿童福利的内容，则主要分布在该法的家庭保护和社会保护中。也就是说，从《未成年