一 制度改革目标的三个转变

与之前的制度改革比较，中国现在的改革发展目标已经发生变化。

第一，由经济目标到社会发展目标，特别是人的发展目标。这主要表现为，基于中国的现实、改革需要，为实现社会与经济发展的平衡提供制度保障。不论是80年代初期的农村体制变革，还是5年后的城市经济体制改革，其基本的目标均是提升效率，以效率创财富，因此，这两次改革是“效率导向”的变革，制度被“内生化”在中国经济的增长过程中。现在的改革则需要首先关注社会发展，是一次“公平导向”的变革，制度将被“内生化”在社会发展过程中，成为未来中国社会发展的一个重要变量，因为在未来，社会因素，包括人的因素是发展的决定力量。

第二，由经济增长的数量目标到质量目标。其基本点在于通过制度变革，改变资源利用的方法，提升利用效率，转变增长方式，走科学发展道路，以协调资源的日益稀缺与需求量迅速上升的矛盾。

第三，由优先增长到协调发展。这里的协调包括两层含义，即：区域之间发展的协调和区域内不同领域之间的协调，前者主要在于缩小东、中、西部的发展差异，提升地区发展协调性，后者以社会、经济、文化、环境的协调发展为主要内容。

不言而喻，完善市场经济体制将是本轮改革的核心任务和中心目的，改革的直接目标是为实现新的发展模式与发展路径提供制度保障。

二 合适的制度改革策略

实施综合配套改革，从而建立新的均衡制度、实现新的发展均衡，这是已经确定了的战略。完成本次改革任务，有四个方面的策略需要关注。

（一）以“自主性制度创新”推进综合配套的制度变革

在以往的改革中，制度变革的重要内容是建设市场经济运行机制，其主要途径是借鉴别人的做法，引进若干市场手段并对其进行试验、推广，因此，制度改革的关键内容是制度的选择与引进。现阶段，无论是先进的市场经济国家还是新兴的发展经济体，都难以提供适应国情和制度改革需要的制度选择。如果只是简单地学习、引进、模仿，显然已经难以完成制度创新任务，制度创新已经进入了高一级阶段——更需要在现有制度基础上建立一套适合自己的制度，因此必须强调制度的自主性创新。这里的“自主性”强调“创造性”，当然，自主性的制度创造绝非仅仅是从无到有的生产，当然可以借鉴国际上的有效机制，然后结合现实进行制度的再造，形成适合需要的新体制。因此，这样的制度变革要比“引进型”的制度创新更困难。

（二）主张有效制度创新

不是所有的制度创新努力都能产生有效的制度，换句话说，只有具有正效应的制度变动才具有意义，效应为零甚至为负的制度创新是无效变革，这样的改革浪费社会资源，会使改革成本增加。无效制度改革在诱致性变迁机制里是不易发生的，因为制度的变动是以社会的需求为基本出发点的，具有很强的针对性，而在一个政府主导的强制性制度变迁机制里，或者由于政绩的原因，或者由于改革实施者知识、信息的不足，易产生无效改革，如果只强调“改”的行为而不注重“改”的效果，无疑会大幅度降低综合配套改革的成效。

（三）提供足够的改革激励

实行家庭联产承包责任制后，土地产出的增长对当时普遍贫穷的农民而言，其激励作用可想而知，这是农村经济改革得以迅速推广并富有成效的原因，其后，“放权让权”的国有经济改革使经营者和职工分享到改革利益，对于工资低下的城镇居民的激励作用也显而易见，同时，引进外资和发展民营经济让资本所有者的平均利润大幅增加，无数农民移居城市，不仅可以分享城市的文明成果，更可以获得出乎他们预期的劳动回报，这样一来，改革的激励自然是足够的。综合配套改革则不同。它的制度改革利益及利益分享机制与以往相比大不相同。不论是促进社会发展的制度创新，还是转变经济增长方式，促进社会、经济、环境的发展协调性，缩小社会发展差距等的制度设计，其变革过程都具有公益性，同时，制度的创新过程充满风险，加上改革过程涉及现有利益格局的调整，形成较高的改革成本。当政府作为改革主体时，地方政府在中央的改革框架内创造具体的制度内容，是制度的创造者与实施者，在上述的改革收益与成本面前，作为制度创新者的地方政府面对改革行为时激励却不足，因此，综合配套改革的启动