一 城镇化相关概念

真正的城镇化应该包括四方面的内容：第一，人口的城镇化；第二，产业和经济的城镇化；第三，生活质量的城镇化；第四，土地和空间的城镇化。

因城镇化质量统计口径的不同，不同学者对城镇化质量有不同的定义。本文采用郭叶波（2013）的定义，此定义结合了国际标准化组织（ISO9000：2000）关于“质量”的定义，将城镇化质量定义为城镇化进程中反映城镇化优劣程度的综合概念，特指城镇化各组成要素的发展质量、协调程度和推进效率以满足城乡居民不断增长的物质文化需求的程度。其中，各组成要素包括人口、经济、社会、空间。

与此同时，可持续发展也是一个社会发展的概念，可持续发展要求的不仅仅是发展，它还追求资源的永续利用，是综合稳定人口、社会、经济、生态等方面的全面的、系统的、长远的发展。可持续发展对城镇化发展提出了更高的要求，即要求城镇化应兼顾人口、经济、社会、空间等社会资源，是一种和谐、永续的发展。

二 城镇化发展中的问题

（一）人口安排

从人口规模角度来说，受中心城市的吸引，人口向中心城市集中，致使城镇人口不断增多，但实际上，城镇户籍人口的增加存在盲目性，导致人口流动量增大，与城镇规模、自然承载能力之间产生矛盾。在局部地区，虽然建制镇的数量增长较快，但受人口异地城镇化的影响，建制镇人口规模反而不断减小。从人口素质角度来说，城镇人口的比重虽然相对较高，但人口素质不高，城镇化的稳固性低。经济发展水平较低的城镇居民生活质量、文化素质明显落后于其他经济发展水平高的城市。从保障机制角度来说，土地红利分配仍欠公允，农民的创业、就业能力不足，此外，短期培训仍无法满足提升人才能力的要求，难以提供就业保障。同时，医疗、教育、社会保障等方面也跟不上城镇发展水平。

（二）经济发展

从总体发展来看，城镇化本身未重视提高各经济实体及人口的经济实力和竞争力，城镇化落后于工业化，城镇化落后于非农化，城镇化落后于GDP发展水平，城镇化水平与经济发展存在一定程度的偏差。城镇化缺乏相应的产业发展统筹，产业定位不清晰，主导产业单一，产业关联度低，缺乏内在动力。城镇“嵌入式”发展特征明显，发展主要依靠外力推动。乡镇企业布局分散，开发区过多、太大，缺乏专门而高级的服务业。部分城镇经济欠发达，产业基础薄弱，人才资源不足，技术开发和创新能力薄弱。受“二元社会经济结构”的影响，呈现“二元城镇化”之势。同时，城镇之间经济协作不足。中小城市发展缺乏分工和特色，大城市发展受到限制，经营成本不断提高，制约了企业和产业竞争力的提升和城市化的速度。

（三）社会管理

因为城镇所处地理位置、历史遗留问题的存在以及规划的不到位，所以，城镇化进程中出现了社会管理不到位的问题，明显与城镇发展水平不符。基础设施方面，相当多的城镇规划滞后，布局不合理，重复建设多，不能与需要相匹配。城镇规模小，布局分散，发展水平低，城市与乡镇功能区分不明，地域规划混乱，建设失控，制约了城镇健康有序和高质量的发展；公共服务方面，供给与需求严重不平衡。路、水、电、通信等实施对象仍主要以本省户籍人口为主，绝大多数外来常住人口尚徘徊在覆盖范围之外，农民工（外来工）市民化问题的解决已是迫在眉睫。

（四）空间发展

随着城镇化进程的开展，城镇向心作用加大，极化作用加强，人口、资源向城市和县城集中和集聚，城市规模不断扩大。城镇化逐步呈现出地域中心城市极辐射带动中小城市，中小城市带动周边城镇，特色镇、专业镇并存的空间布局。以海南、福建、广东三省城镇化空间布局分布为例，就经济特区而言，广东省深圳、汕头分列《中国经济周刊》城镇化质量排名的第1位、第24位，福建省厦门市列第8位，海南省海口、三亚分列第23位和第39位，相对而言较为均衡。特区周边地区城镇化发展水平极不平衡，广东省广州市城镇化质量排第10位，而揭阳市排第279位，海南省除了海口、三亚两市外其他城市均未列出。在城镇化建设过程中，经济特区与周边地区发展不平衡。

我国在进行城镇化建设中缺乏现代化城市意识，缺乏区域规划作指导，对城镇的高起点规划、高标准建设认识不足，行政区划调整缺乏科学性，行政区划缺乏整合