一 导言

（一）研究背景

孤儿是社会上最弱小、最困难的群体。中华人民共和国成立之初，各级政府通过举办福利机构收养无依无靠、无家可归、无生活来源的儿童和弃婴，保障孤儿的生活权益。其后半个世纪，政策关注的重点一直是机构内的儿童。自2005年以来，社会散居孤儿逐渐纳入政策视野。2006年，民政部、财政部等15个部门联合下发了《关于加强孤儿救助工作的意见》（民发［2006］52号）文件（简称“15部门文件”），通过逐步建立和完善最低生活保障制度、五保制度、特困户救助制度和教育、医疗、住房、司法救助制度，逐步扩大对孤儿的保障范围，不断提高保障标准，以维护孤儿基本生活权益，促进社会公平和社会稳定。

2010年11月16日，《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发54号文）（以下简称“54号文件”）印发；2010年12月30日，国务院召开全国加强孤儿保障工作电视电话会议，民政部、财政部联合发出《关于发放孤儿基本生活费的通知》（民发［2010］161号）文件（以下简称“161号文件”），对落实“54号文件”精神提出了具体的指导建议。各地民政部门迅速行动，将孤儿保障纳入政府改善民生、落实科学发展观的重点工作中来，积极协调有关部门，制定本地孤儿保障标准，细化保障措施，落实保障政策。

一年以来，各地孤儿保障工作制度建设深入推进。截至2011年11月底，31个省（自治区、直辖市）均出台了加强孤儿保障工作的实施意见或方案，使很多地方的孤儿生活得到了保障。

在孤儿基本生活保障制度在全国建立健全之际，孤儿基本生活保障制度的覆盖面，即“保障对象”成为制度建设中的一个难点问题。在保障对象中，失去父母或生父母查找不到的儿童，外延清楚，容易鉴定，得到基本生活保障待遇的问题不大。但是，其他类型的失怙儿童，特别是父母仍然在世，但“事实无人抚养”儿童的生活保障问题，成为制度建设的难点。本项目专门对此进行研究，以期厘清思路，切实把造福孤儿的制度制定好、落实好。

（二）研究的对象和目的

无人抚养儿童包括孤儿和事实无人抚养儿童。孤儿指父母去世或查找不到生父母的儿童；事实无人抚养儿童指儿童的父母双方或一方仍然在世，但是无法、无力或不适合抚养儿童。这类儿童虽然父母仍然在世，但处于困境，基本生活和成长的需要得不到满足，需要国家介入。这项研究的对象是事实无人抚养儿童，以及对这部分儿童的基本生活保障制度。

从制度建设的角度看，事实无人抚养儿童的外延比“孤儿”宽泛，涉及的儿童群体类型比较复杂。目前尚未被包括进孤儿基本生活保障制度的原因，主要不在于国家经费困难，而在于制度设计中的操作难点问题尚未得到解决。因此，为了保障这类儿童的基本生活，我们需要重点解决好制度设计中的操作问题。最重要的问题是定义和认证事实无人抚养儿童包括哪些儿童群体，在实际操作中，怎样对这些儿童认证，既能对儿童提供适当的保障，又可以避免待遇发放时可能出现的漏洞，是政府迫切需要解决的问题。

（三）研究方法

这项研究的基本出发点是儿童权利保障，即儿童有获得基本生活保障以及健康发展的权利。家庭是儿童权利保护的第一责任承担者。当家庭失效的时候，国家应为失去家庭保护的儿童提供基本生活保障和其他儿童发展服务。

这项研究采取了文献研究、定性研究、定量研究和国际比较研究等多种方法。因为中国是首次建立孤儿生活保障制度，为了汲取其他国家的成熟经验，使未来的保障制度建设少走弯路，这项研究特别使用了国际制度比较的方法，以借鉴其他国家已经相对成熟的制度经验。在研究过程中，学者、政策制定者和实际工作者密切合作，除了对全国性的问题采用全国性的数据收集方法，还派出课题组深入少数城市，对当地的孤儿基本生活保障制度建设进行全面的调查，通过分析现行的文件，召开焦点群体和调查会，对相关实践工作者进行深度访问等方法，收集个案资料和数据。

二 建立孤儿基本生活保障制度

中国的孤儿保障制度建设，从2006年“15部门文件”发布之后就开始了。辽宁是中国第一个在全省范围内建立孤儿基本生活保障制度的省级行政区。但是，当时全国性的保障标准尚未制定，经费主要依靠地方政府解决。在2010年国务院“54号文件”和民政部、财政部“161号文件”