2010年，中国困境儿童福利制度获得重大突破。2011年，中国儿童福利制度加速发展，政府和公民社会在儿童福利方面的共识基本达成。本报告对2011年中国儿童福利基本形势、主要进展和制度缺口进行分析。

我们的基本判断是：2011年，中国多支柱、多层次儿童福利的制度框架初现雏形，多维度儿童福利进入政策视野，普惠制儿童福利取得重大突破。其主要标志包括以下几方面：一是儿童福利的理念进一步更新；二是儿童最基本的生存权利和受保护权利在公民社会和政府的共同努力下，获得了突破性的进展；三是普惠制儿童福利领域取得创新性发展；四是公民社会积极参与儿童福利的制度建设，儿童福利非政府组织的注册登记问题破冰。

一 2011年中国儿童福利基本形势

在2010年中国针对困境儿童福利政策制度获得重大突破的基础上，2011年是普惠制儿童福利获得突破性进展的一年。政府与公民社会在儿童福利发展方面，采取了诸多行动。

（一）青少年人口比重下降，向成人过渡过程受到关注

根据第六次全国人口普查数据统计显示，中国青少年人口比重下降。中国内地31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，0～14岁人口为222459737人，占16.60%；同2000年第五次全国人口普查相比，0～14岁人口的比重下降6.29个百分点。^[1]从0～14岁人数占比看，已经没有哪个省份的青少年占比达到30%，在20%以上的也仅有10个省份，而18个省份的占比在10%～20%，甚至有3个省份不到10%。青少年比重在多数省份已经严重偏低，特别是北京、上海等大城市，已经出现“少子化”现象。^[2]

与此同时，向成年过渡的青少年群体受到关注。2011年5月18日，联合国儿童基金会《2011年世界儿童状况》的报告发布，报告题目为“青少年期：充满机遇的年代”，旨在唤起社会对全球12亿10～19岁的青少年群体的更多关注。联合国儿基会执行主任安东尼·雷克认为，目前国际社会更多关注儿童，却较少考虑青少年的处境，但这个从儿童世界到成人世界过渡的群体，实际上正面临着从获得教育到生存等多方面的严峻挑战。^[3]

（二）制定儿童福利领域发展目标，儿童福利理念发生重大转变

2011年8月9日，国务院正式印发《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》。^[4]新一轮的儿童发展纲要包括5个领域，设置了52项主要目标，提出了67项策略措施，确定了健康、教育、福利、社会环境、法律保护5个发展领域及各领域的主要目标和策略措施，以保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利，缩小儿童发展的城乡区域差距，提升儿童福利水平和身心健康水平，提高儿童整体素质。除了儿童健康领域、儿童教育领域、儿童与社会环境领域、儿童与法律保护领域外，新纲要增加了儿童与福利领域，包括儿童福利范围，推进儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变，提高儿童基本医疗保障覆盖率和水平，为孤儿、贫困和大病儿童提供医疗救助，基本满足流动、留守儿童对公共服务的需求等目标。^[5]

2011年11月27日，温家宝总理出席第五次全国妇女儿童工作会议并讲话。讲话提出：儿童应该是社会一切福祉的最先享受者；儿童是我们一切事业的希望所在；关爱儿童就是面向未来；我们要认真贯彻儿童优先原则，让每个孩子身心健康、快乐成长。^[6]讲话着重提到政府就儿童健康、儿童营养、学前教育与教育公平、儿童安全与保护等几方面的问题所采取的措施及努力，标志着儿童福利理念发生重大转变。

（三）困境儿童福利制度建设加速，地方试点成果显著

2011年9～12月，民政部和北师大公益研究院儿童福利研究中心联合开展全国事实无人抚养儿童数据统计工作。该项工作得到了全国民政部门的大力支持。江西省最先于2011年11月3日完成统计工作并将数据上报民政部，上海市、云南省也于2011年11月7日统计完毕上报民政部。这项工作对推动事实无人抚养儿童福利制度建设具有非常重要的意义。

北师大儿童福利研究中心根据全国20省排查结果推算，全国事实无人抚养儿童约为57万名。如果对所有的事实无人抚养儿童给予全额的基本生活保障，所需资金每年为41亿元。如果只对父母双方死亡或服刑的儿童给予全额保障，其他事实无人抚养儿童给予50%的保障，每年所需资金为22亿元。^[7]在孤儿基本生活得到国家保障的前提下，对于事实无人抚养儿童的保障应该成为下一个制度突破口。

2011年6月28日，浙江省政