自20世纪90年代初以来，改革是俄罗斯军工领域的主旋律。但是，军工改革又是在国家由计划经济向市场经济转轨所造成的严重财政经济状况下进行的。

从1992年到90年代中期，军事工业同整个国家经济一样，处于危机之中。重要武器装备的生产基本停止或大大减少。开工不足，生产负荷大大低于允许的最低限度。在弹药和特种化学工业，生产能力只利用了3%～7%；在常规武器工业，只用了10%～14%。这导致产品价格上涨，投资下降。基本生产设备的积极部分磨损超过了75%。同时，有1/3基本设备的磨损达到100%。武装力量服役不到5年的现代化武器装备的比重不超过5%。资金不足，科研和生产干部的老化和质量下降，人员就业不充分，工资低而技能要求高，导致了科研水平的下降。由于财政经济困难，那些有技术联系的生产和科研组织出现了非一体化趋势。由于不能稳定地对国防订货提供资金，为本国武装力量生产武器装备造成了亏损。加上对军工企业中国有资产的管理效率极低，情况变得更加严重。

从1995年底到1996年初，政府开始采取改革措施，对国防工业进行大规模结构改造。1995年12月，政府批准了《1995～1997年国防工业转产》联邦专项纲要。但是，由于国家没有兑现对改革措施的财政保障承诺，这一阶段的改革以失败告终。

第二阶段的改革始于1997年6月。根据经济部的建议，制定了新的《1998～2000年国防工业改组与转产》联邦专项纲要（1998年6月24日联邦政府决议批准）。纲要的构想是，加快军工的非国有化，吸引私人投资者（首先是银行信贷资本）的资金，尔后，通过新的所有人对军工管理过程的积极干预，达到更换军工综合体管理者的目的。纲要要求把武器生产企业整合为数十个大型工业联合公司。同时，把将近2000家军工企业减至不超过800家。但是，由于1998年8月金融危机的冲击，俄罗斯失去了对改革进行如此大规模投资的金融—银行系统。同时，国家根本拿不出钱来对纲要所规定的结构改造进行资金保障。到2000年，《国防工业改组与转产》联邦专项纲要基本失败。纲要所规定的措施只完成了30%。

第三阶段的改革是从2001年开始的。政府集中工业与科技部、经济发展与贸易部、各国防工业署、联邦国务委员会军工综合体改革纲要制定工作组（以雅罗斯拉夫州州长利西钦为首，成立于2001年3月22日）的力量着手制定军工综合体的改革纲要。2001年1～3月，出台了一系列联邦专项纲要，这些文件规定了军事工业10年内的主要发展方向。在这些纲要中，《2010年前国防工业综合体改革与发展》联邦专项纲要具有关键性的作用。参与制定这一纲要的除工业与科技部外，还有国防部、经济发展与贸易部、原子能部、各国防工业署。纲要规定，对国防企业实行大规模的结构改造，最终建立起数量有限、具有完整生产流程的联合公司（控股公司）。按部门产品供货人、武器系统供货人、强力部门等部门供货人这3个方向组建联合公司：第一个方向计划形成12个综合体（飞机、直升机、舰艇、坦克、航天器），第二个方向计划形成13个综合体，第三个方向计划形成11个综合体。用这样的办法向有限的联合公司集中有限的预算资金，避免新增和积累国防订货的债务，重新恢复失去的技术与生产联系。

2001年底前，政府又通过了两个基本文件：《2010年前国防工业综合体发展领域俄联邦政策基础》和《国防工业综合体改革与发展（2002～2006年）联邦专项纲要》。这是两个互为补充的文件。联邦专项纲要是具体的计划，明确规定了对军工综合体每一个生产体系的财政拨款数量。政策基础是一般政治文件，阐述了国防部门发展的战略路线。

以2001年10月11日《国防工业综合体改革与发展（2002～2006年）联邦专项纲要》的通过为标志，进入了军工改革的第三阶段。

（一）军工改革的任务

改革的主要目的是，保障作为国家经济的高技术组成部分的军工综合体的可靠而有效的运转，以保障国家对现代化武器装备以及军民两用产品的需求。

改革开始阶段的基本任务是：（1）制定对国家军工综合体进行结构改革的构想基础；（2）为军工综合体的改革与发展提供规范性法律保障，包括制定必要的规范性法律和立法草案，如规范一体化机构的建立与运作，以及分布在联邦各主体的军工生产组织的财产、税收和其他关系的草案，确定其组织法律形式；（3）优化军工综合体的编