一 国际气候谈判困境

根据《巴厘行动计划》授权，联合国气候谈判应该于2009年哥本哈根气候会议上确立2012年后的国际气候制度框架。尽管世界各国对哥本哈根会议给予了高度的重视，会议取得的成果仍然非常有限。南北国家在《京都议定书》第二承诺期、共同愿景、中期减排目标、资金机制、技术转让、国际贸易等问题上总体成对立之势，这种对立的主要原因是缔约方实施减排行动和开展国际合作的政治意愿不足，更直接说就是发达国家减排决心不够，提供的资金技术的帮助也远远不足。

（一）哥本哈根不是终点而似起点

2009年哥本哈根气候大会进行了空前的全球政治动员，126个国家领导聚首哥城，以期为巴厘路线图画上句号。但事实证明，不管是政治意愿还是谈判案文的磋商，哥本哈根会议都尚未达到能完结谈判的程度。哥本哈根会议在主要大国首脑的推动下，形成了《哥本哈根协议》，“锁定”了部分政治共识。由于《哥本哈根协议》的程序性问题如小集团磋商、缺乏透明度等，该协议并未获得缔约方大会表决通过，是一份对缔约方不具约束力的“灰色协议”。同时，与公约协商一致的“大谈判”方式相异的“小集团”磋商模式，也导致部分国家产生对主办国谈判组织方式的强烈不满和对《哥本哈根协议》的抵触。但从对谈判总体进程的推动来看，《哥本哈根协议》也具有积极贡献。《哥本哈根协议》坚持了双轨以及“共同但有区别的原则”；对发达国家及发展中国家减排承诺和行动作出了要求，发达国家就资金问题提出了2012年以前每年100亿美元以及到2020年每年1000亿美元的承诺。与此同时，《哥本哈根协议》在发展中国家实施减排行动目标以及透明度（ICA）问题上，为国际气候谈判开辟了新的“战场”。

（二）坎昆会议核心议题分歧大于共识

哥本哈根会议后，缔约方在气候谈判程序性问题上存在分歧，对谈判案文的选择也有不同的理解和倾向，还有部分国家反对《哥本哈根协议》。这些问题导致2010年国际气候谈判伊始，程序、方向和具体内容等都不太明确，缔约方各国亟须通过对话，重新构建谈判基础，并开展对实质性内容的磋商。2010年国际气候谈判在坎昆会议之前进行了四次工作组谈判会议。四月波恩会议就2010年大会开几次、如何开等程序性问题交换了意见，也是哥本哈根会议后就谈判程序性问题开展讨论，化解抵触、重塑谈判信心的会议；六月到十月的三次谈判会议则基本形成包含各方意见的谈判案文。

坎昆会议在资金、技术、适应等议题上均取得了形式上的进展。《哥本哈根协议》中所提及的快速启动资金以及到2020年每年1000亿美元的长期资金已经写入新的案文，绿色气候基金（新基金）也获得一致共识；在“技术”议题上，明确了要通过建立技术机制，包括技术执行委员会和气候技术中心网络，促进国际技术合作；在适应问题上，会议通过建立“坎昆适应框架”以及“适应委员会”，就适应问题机制、机构建设达成了共识。这些共识和进展，一定程度上打破了哥本哈根会议后国际谈判进程停滞甚至倒退的僵局，为国际气候制度谈判注入了信心。然而，坎昆会议只是在这些议题的框架结构上达成了共识，在更为关键的具体内容层面缔约方还是南辕北辙。在共同愿景、减排目标以及《京都议定书》第二承诺期等焦点问题上，坎昆会议没有取得实质性进展。

（三）国际气候谈判困局难改

国际气候谈判由僵局到困境，可以从两个方面来看，其一，《坎昆协议》已摘取气候谈判中所有的“低悬的果实”，把分歧和困难，留给了德班；其二，2020年中期减排目标是气候制度谈判最重要也是最核心的成果，美国在当前的国内政治格局下，不可能再明确此问题，因而目前的谈判困境仍将继续。

美国欲通过国内立法程序锁定减排目标尚存较大困难。2010年11月初美国国会中期选举中，共和党夺得了众议院多数席位，为气候立法前景增添了不确定性，最新的人口普查也对各州所产生的众议院席位数据作出调整，总体来看共和党所控制的区域众议院席位略有增加，增添了共和党在众议院的影响力。共和党在选举前完成了一份名为“Pledge to America”的文件，为共和党规划了掌权众议院后的一系列改革措施。这份文件表示，共和党会反对一切有关联邦层面的针对能源行业的“限额—贸易”方案，因此，以“限额—贸易”为核心