欧盟已经决定把国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系（EU Emission Trading Scheme，EU-ETS）。从2012年起，往返欧盟国家以及在欧盟内部飞行的中国航空公司，要么大幅度削减温室气体排放量，要么购买碳排放配额。据测算，中国航空企业如果维持现有的航班数量，那么仅2012年就需要花费约一亿欧元购买碳排放配额，而且这个数字将每年增加。

如果执行，这将是第一起欧盟的边境碳调节贸易措施。虽然这对中国的航空企业已经不是新闻，但是在如何化解这个难题方面尚缺乏系统的有效方案。本文是在和欧盟及国内有关机构调研的基础上完成的，对该政策产生的驱动原因、涉及的国际法问题进行分析，并跟踪了近期这一问题的最新进展，同时就中国如何应对这一方案提出了建议。

一 欧盟将航空排放纳入碳交易体系的主要驱动因素

2009年1月，欧盟第2008/101/EC指令正式宣布把航空业排放纳入欧盟的碳排放交易权体系，并将包括与欧盟有飞行业务的非欧盟航空运营商。欧盟在其政策文件中明确地把减少航空业对气候的影响作为其最基本的动因。主要的依据是：虽然2006年欧盟的温室气体排放比1990年的水平下降了3%，但是同期国际航空业的排放翻了一番。航空器的技术和运行效率尽管有了显著的提高，仍然不能抵消迅速增长的航空业务对碳排放带来的影响。2012年航空业的碳排放预计为2300万吨，并在2020年达到1亿2200万吨。

值得注意的是，欧盟的这一措施不仅仅是一个应对气候变化的政策，更是一个国际政治经济学的决定。概括起来，欧盟将国际航空业纳入其碳排放交易系统的主要原因可以归结为环境因素、政治因素和经济因素三个方面。

（一）环境因素

减缓气候变化是欧盟出台这一政策的本意之一。近年来世界各国在高能耗、高排放强度的行业，如钢铁、水泥、化工等的减排中投入了大量的精力，并取得了一定的成效。但是航空业的迅速发展使得该行业的温室气体排放量不断增加，尽管目前航空业排放的CO₂量只占全球CO₂排放量的2%，但是自1990年以来该行业的排放量已经提高了87%193488。欧盟希望通过将国家航空业纳入其碳交易体系，促成航空业高效经济的减少碳排放量。

（二）政治因素

尽管欧盟碳交易体系是目前世界上最为成熟和发达的碳交易体系，但其目前仍然是一个区域性的交易系统；而航空业的碳排放量不仅便于计算，更具有极强的国际性。借助于航空业的国际性，欧盟把区域性方案扩展至全球范围，可以显示其在解决气候变化问题上的领导权，并强化其运用市场机制减缓气候变化领域的优势。欧洲在应对气候变化问题上一向表现积极，同时由于布什政府在应对气候变化问题上过于消极，美国在气候问题上被日益边缘化，欧盟也利用气候变化问题，在战后首次主导了重大国际问题的谈判和谈论。将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系，可以进一步强化欧盟在国家问题上的话语权，为欧洲复兴和欧洲大陆重回国际政治中心位置奠定更加坚实的基础。

（三）经济因素

欧盟将国际航空业纳入其碳交易体系必然有其维护自身经济利益的需要。

第一，该政策可以解决欧洲航空业竞争力的实际问题。因为如果只有欧盟的航空企业需承担温室气体的减排任务，而非欧盟的航空公司不承担任何减排负担，那么欧盟航空公司的运营成本将在同等条件下高于欧盟以外的航空公司。在已经竞争十分激烈的国际航空市场中，这个额外的碳成本将使欧盟航空公司处于不利的竞争地位。事实上，欧盟最初的方案只针对欧盟成员国的航空业，但在欧盟内各航空公司的积极游说下，欧盟最终决定对整个国际航空业实施这一政策。

第二，欧盟在航空业的试点，有可能为今后其他的全球性行业方案铺平道路，比如钢铁、电力和海运行业。航空业的碳排放量便于计算和核查，在这一领域进行试点可以进一步完善欧盟碳交易体系，为今后将其他行业纳入这一体系积累重要的经验。

同样重要的是，欧盟以市场为基础的减排机制将带动欧盟的一批新兴企业的发展，可以在未来全球碳市场中抢占先机，比如碳监测、报告和核实业务（MRV）、碳交易和碳金融业务。把国际航空业纳入欧盟碳交易中心将巩固和加强欧洲在全球碳交易市场中的主导地位。

综上所述，应对气候变化、争夺国际政策和市场机制的主导权、维护欧盟自身的经济利益是欧盟将国际航空业纳入其碳排放交易体系的重