国家在社会经济发展的“十一五”规划纲要中首次提出约束性的量化节能减排目标，即2010年要在2005年基础上实现单位GDP能源消费降低20%，而减排目标是针对主要污染物，即2010年要在2005年基础上分别削减化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO₂）排放10%。同时首次将控制温室气体排放作为定性目标纳入经济社会发展规划。根据2011年6月发布的国家发展和改革委员会和国家统计局第9号公告（见附录Ⅵ），全国单位国内生产总值（GDP）能耗降低实际完成19.1%。除对新疆另行考核外，全国其他地区均完成了“十一五”国家下达的节能目标任务，有28个地区超额完成了“十一五”节能目标任务，10个超额较多的地区被特别提出。“十一五”期间，我国以能源消费年均6.6%的增速支持了国民经济年均11.2%的增速，能源消费弹性系数由“十五”时期的1.04下降到0.59，扭转了我国工业化、城镇化加速发展阶段能源消耗强度大幅上升的势头，为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑，为应对全球气候变化作出了重要贡献。

在实现“十一五”节能目标基础上进一步推进节能减排面临严峻的挑战。2011年3月，国家在社会经济发展的“十二五”规划纲要中提出了新的节能减排目标。2011年作为“十二五”规划的开局之年，如何应对挑战，总结“十一五”时期节能工作的经验教训，分解和落实“十二五”目标，是摆在各级政府面前的一道急需破解的难题。

一 “十二五”节能减排目标及面临的挑战

2011年3月16日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）正式发布。《纲要》提出，今后5年，要确保科学发展取得新的显著进步，确保转变经济发展方式取得实质性进展。要坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。

（一）“十二五”节能减排目标的确定

《纲要》第六篇“绿色发展 建设资源节约型、环境友好型社会”提出了面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平的总体目标和要求。第21章从控制温室气排放、增强适应能力和开展广泛的国际合作三个方面专门讨论了积极应对全球气候变化的问题。

在“十二五”时期经济社会发展主要指标中，资源环境类指标占有较大比重，涉及土地利用、水资源利用、节能低碳、主要污染物排放，以及植树造林和森林管理等诸多方面（见表1）。其中，明确提出三项约束性的与控制温室气体排放密切相关的节能低碳指标，即单位GDP能源消耗降低16%，单位GDP二氧化碳排放降低17%，非化石能源占一次能源消耗的比重由2010年的8.3%提高到2015年的11.4%，年均增长3.1%。

表1 “十二五”时期经济社会发展指标中有关资源环境的指标

显然，“十二五”节能低碳目标的确定综合考虑了对外履行中国向国际社会的郑重承诺以及国内促进经济结构调整和增长方式转变的战略需求，相比“十一五”目标更加系统全面，与积极应对气候变化的总体目标和要求之间的联系也更直接、更紧密。

从国际层面看，中国作为温室气体排放大国，面临日益强大的国际压力。中国政府在2010年哥本哈根会议前宣布了2020年自主控制温室气体排放的行动目标，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降40%～45%，非化石能源占一次能源消费总量的比重达到15%左右，森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。同时，温家宝总理代表中国政府强调，无论谈判结果如何，中国都将“言必信，行必果”依靠自己的力量，坚定不移地为实现甚至超过这一目标而努力。

从国内层面看，“十二五”时期是我国转变经济发展方式、加快经济结构战略性调整的关键时期。节能减排是调结构、扩内需、促发展的重要抓手，是促进自身可持续发展的重要举措，中国必须走绿色、低碳发展道路已成为共识且越来越深入人心。

在取得上述共识的基础上，不同研究机构学者对节能低碳目标的具体数字作出了不同测算，有的