一 极端事件和气候灾害趋势

20世纪50年代以来，全球许多地区热浪频繁发生，强降水事件和局部洪涝频率增大，风暴强度加大。台风和飓风强度增强，强台风频率增大，由70年代初不到20%增加到21世纪初35%以上。预计随着全球气候的继续变暖，高温、热浪和强降水事件发生频率很可能会持续上升。台风和飓风风速更大，降水更强，破坏力更为严重。千年一遇洪水发生频率可能变为百年一遇；而百年一遇洪水发生频率可能变为50年一遇甚至更短；而在部分地区，可能会发生从未发生过的极端事件。193580

极端事件是指天气（气候）的状态严重偏离其平均态，在统计意义上属于不易发生的事件，通常指50年一遇或100年一遇的小概率事件。与极端事件相关的灾害影响广泛，涉及社会经济各个方面和各个部门，特别是在人类健康和社会安全领域都造成了极大的影响。2010年，巴基斯坦发生历史罕见的持续暴雨并引发严重的洪涝灾害，导致上千万人流离失所，带来了深重的社会和民生问题；俄罗斯出现百年一遇的持续干旱少雨天气及其引发的大范围严重森林火灾，不仅烧毁房屋、电力系统、军事基地，大量和大范围扩散的烟雾也使大气环境质量恶化，生产生活秩序恶化；在我国甘肃舟曲，强降雨引发了特大山洪泥石流灾害，人员伤亡和财产损失巨大，给经济社会造成严重影响。

防御极端事件，降低灾害风险，提高灾害管理和应急能力，是人类社会应对气候变化、保障可持续发展的当务之急。

二 灾害风险管理的特点与意义

灾害风险管理是通过动用行政命令、机构和工作技能和能力实施战略、政策和改进的应对力量，以减轻由致灾因子带来的不利影响和可能发生的灾害。气候变化带来的影响，既有直接的、局部的，也有间接的、长期的。适应气候变化，是在自然或人类系统中由于实际的或预期的气候刺激或其影响而做出调整，以求趋利避害。

在气候变化背景下，大气环流变化异常，热带风暴、暴雨洪涝、高温干旱等极端事件呈多发趋势，是造成人员伤亡和财产损失的重要原因。在《巴厘行动计划》中，气候政策制定者就减少气候变化脆弱性、降低灾害风险已达成共识。2005年在日本神户召开的联合国世界减灾大会上，与会的各国政策制定者已经意识到，有必要将气候变化纳入减灾的考虑范围内，该主张体现在会议达成的《兵库行动框架：2005～2015》之中。1935822009年哥本哈根气候大会后，如何引起人们对适应气候变化和减少灾害风险的普遍关注，包括制定政策措施和采取实际行动，从而实现降低灾害风险、适应气候变化与实现可持续发展的共赢显得尤为重要。2010年坎昆气候大会，通过了《坎昆适应框架》，各国的气候变化适应行动进一步得到落实，抵御极端气候事件和灾害风险管理成为适应气候变化的核心内容。

（一）灾害风险管理是适应气候变化的内在要求

在全球变暖背景下，极端事件的变化幅度可能远高于气候平均态的变化，极端事件引起的灾害对社会和经济发展已构成严重威胁。据慕尼黑再保险公司的全球灾害数据库统计，2010年全球发生主要自然灾害事件960件，其中90%以上为气象灾害，包括热带风暴、飓风、冰雹、高温热浪、干旱、寒冻、强降水及其引发的洪涝灾害等，这些灾害造成的经济损失超过1000亿美元，造成的保险损失为240.5亿美元。据国家气候中心数据，2010年中国气候极为异常，全年降水偏多，旱涝灾害交替发生，高温日数创历史新高，极端高温和强降水事件发生之频繁、强度之大、范围之广为历史罕见，气象及其次生灾害造成的直接经济损失超过5000亿元，因灾死亡4800多人，损失为21世纪以来之最。

气候反常对人类生活和生产所造成的灾害损失越来越大，无论是在防御能力脆弱的农村，还是在人口密集的城市，极端事件频发及其引发的灾害对世界各国和地区的经济社会发展和人民生命财产安全构成了严重威胁。发展中国家不但要完成发展经济、改善民生、消除贫困，同时还面临着气候变化和灾害风险的挑战。但是，由于大多数发展中国家经济发展水平较低，应对灾害的能力不强，在极端灾害面前往往表现出极大的脆弱性。193581一是减灾工程建设严重匮乏，抵御灾害能力低下；二是灾害救援装备落后，救灾物资储备严重不足，灾害应急能力不强；三是灾害管理不系统、不规范、不科学，配套法律法规不健全，缺乏灾害防