一 节能减排政策的趋势

落实节能减排政策是中国推动社会经济发展的重要保障。自1998年《中华人民共和国节约能源法》实施以来，我国节能减排的政策法规和相关文件逐步出台，加快了我国节能减排的前进步伐。

（一）节能政策的指导作用不断深化

在《中华人民共和国节约能源法》颁布后，建立了一系列新的节能法规体系和与之配套的规范、标准、技术规定等，使政府和用能单位的节能工作逐步纳入法制化轨道。1981年全国五届人大第四次会议上确定了“解决能源问题的方针，是开发和节约并重，近期把节约放在优先地位”。1996年全国八届人大四次会议批准的“九五”计划和2010年远景目标纲要指出：能源工业要“坚持节约与开发并举，把节约放在首位”的总方针。进入21世纪以来，能源形势发生了很大变化，重点问题是努力提高常规能源的利用效率和效益，还要大力开发利用可再生能源和新能源。

修订后的《节能法》在注重能源节约的同时，更加强调了工业、建筑、交通运输、公共机构、重点用能单位的能源利用效率的提升和先进技术的开发。工业领域，国家鼓励工业企业采用高效、节能的电动机、锅炉、窑炉、风机、泵类等设备，采用热电联产、余热余压利用、洁净煤以及先进的用能监测和控制等技术。建筑领域，国家鼓励在新建建筑和既有建筑节能改造中使用新型墙体材料等节能建筑材料和节能设备，安装和使用太阳能等可再生能源利用系统。交通运输领域，国家鼓励开发、生产、使用节能环保型汽车、摩托车、铁路机车车辆、船舶和其他交通运输工具，实行老旧交通运输工具的报废、更新制度。目前国家各部门共出台节能方针政策百余条，为全面贯彻落实科学发展观，加快建设资源节约型、环境友好型社会，扎实做好节能降耗和污染减排工作，确保实现节能减排约束性指标，推动经济社会又好又快发展作出了巨大的贡献。

（二）减排向多污染物协同控制转化

污染减排就是要减少污染物排放量，实行污染物排放总量控制制度。通过控制污染“增量”，削减污染“存量”，使污染排放“总量”控制在环境容量允许的范围内。长期以来，我国环境治理主要采取污染物排放浓度控制，达标排放即视为合法，但由于区域经济发展不平衡、区域环境状况差异大、功能分布不一致等原因，单一指标控制难以扭转环境污染加剧的局面。近年来，伴随着发达国家污染物控制已进入深层次综合治理阶段，我国污染物的治理也逐渐由单一控制转向多污染物协同治理。在控制污染物指标方面，在原来“十一五”的二氧化硫和化学需氧量两项之外，又增加了氨氮和氮氧化物；强化重点领域的治污工作，突出重金属污染、危险废物、持久性有机污染物和危险化学品的污染防治。并在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出了“二氧化硫排放减少8%，氮氧化物排放减少10%”的目标。

为进一步协同多污染物的减排，在《节能减排综合性工作方案》基础上，2011年又通过了《“十二五”节能减排综合性工作方案》，规定到2015年，单位GDP二氧化碳排放降低17%；单位GDP能耗下降16%；非化石能源占一次能源消费比重提高3.1个百分点，从8.3%提高到11.4%；主要污染物排放总量减少8%～10%的目标。

（三）节能减排与减缓温室气体排放

人为活动产生的温室气体排放是全球气候变暖的重要原因，而温室气体排放主要来源于能源燃烧、工业过程、废弃物和毁林等。因此，节约能源和减少污染物排放已成为减缓温室气体排放的重要手段。

我国也正是基于能源的节约和效率的提升来全面推进温室气体的减排工作。“十一五”期间实施单位GDP能耗下降20%的节能目标，在此基础上，“十二五”又提出单位GDP能耗下降16%的目标，而作为高能耗的工业部门，也明确提出了2015年单位工业增加值能耗降低18%的约束性指标。同时，为了进一步应对全球气候变化，减缓温室气体排放，我国政府提出了到2020年单位GDP的CO₂排放比2005年下降40%～45%，“十二五”期间单位GDP的CO₂排放降低17%的目标，并发布了《中国应对气候变化国家方案》、《中国应对气候变化的政策与行动2010年度报告》等应对策略。然而现阶段开展大规模专项温室气体减排工作的时机尚未成熟，目前的有效选择就是把温室气体排放控制纳入“节能减排”这一社会经济建设和环境保护的中心工作之