和英、法等欧洲国家相比，德国与北非国家的关系具有不同的历史背景。德国作为殖民国家的时间相对较短，其殖民面积和人口要比英、法等国少得多，殖民地也主要集中于非洲的东部、南部和西南部。第一次世界大战后，德国丧失了其在海外的全部殖民地，第二次世界大战期间，德国虽然军事上入侵北非，但不属于严格意义上的海外殖民。因此，二战后德国在殖民地问题上已不再背负历史包袱，它成为联邦德国与非洲国家建立并发展关系的一个重要政治基础。1949年联邦德国建国后，其对非洲政策主要是致力于与有关国家建立和发展双边关系，50年代初期先后与埃及等北非国家建交。至1990年两德统一前，联邦德国的北非政策深受冷战格局和阿以冲突的制约，其主要特点是与民主德国争夺在非洲和中东的影响。

一 德国非洲政策方案框架下的北非政策

作为一个地理区域，北非包括埃及、阿尔及利亚、利比亚、摩洛哥、苏丹（主要指苏丹北部）、突尼斯和西撒哈拉^[1]。德国与北非国家的双边关系构成德国对北非政策的主体。

鉴于北非特殊的地理位置，德国的北非政策至少在三个方面与它的对外地区政策相关。首先，北非是非洲大陆的一部分，德国的北非政策与其非洲政策不可分割。其次，鉴于北非在民族、地域、地缘政治、宗教和文化上与中东有密切的联系，在某些情况下北非政策和中东政策作为一个整体成为德国对外政策中的一个地区政策。再次，在北非国家中，摩洛哥、突尼斯、埃及和阿尔及利亚是地中海联盟成员国，与这些国家的关系涉及欧盟的邻国政策，德国作为欧盟成员国也与此直接有关。

就政策领域而言，德国的北非政策涉及发展援助、地区安全、难民及非法移民、国际反恐、环境及生态保护、能源合作等多个方面，它根据不同的领域和北非国家的特点有不同的定位。事实上，无论是政策的制订还是具体实施，德国的北非政策长期游离于其非洲政策之外，而在发展援助和地区安全政策领域，它又更多地与中东政策结合在一起。

两德统一后，联邦政府即计划制订一个完整的非洲政策，但直到2011年5月，历届政府始终未能完全实现这一目标，其中一个重要原因是德国的非洲政策长期为其对外政策的传统领域——发展援助政策左右，而北非通常又不在其对非洲援助的地区框架内，例如德国政府专门负责执行发展援助政策的联邦经济合作与发展部，将中东与北非合并成德国发展援助的一个地区^[2]。

1993年5月德国外长金克尔和德国驻非洲各国大使在加纳首都举行会议，达成“阿克拉原则”，它包括民主化、人权与法制、克服冲突、消除战争后果、推进经济关系、发展合作等针对非洲大陆的基本方针。此后，联邦经济合作与发展部在“阿克拉原则”基础上制订了“重点国家规定”，将发展援助主要集中于某些重点伙伴国家。这一做法虽然在一定程度上有助于提高援助的有效性，但德国对非洲政策以发展援助为中心的传统并未改变，北非国家也因此未纳入整个非洲政策框架。

2000年在联合国千年首脑会议上，德国总理施罗德就会议达成的《联合国千年宣言》表示，德国政府将制定相应的实施计划。同年4月德国联邦政府通过了主要由联邦经济合作与发展部拟定的“2015行动计划”。联合国千年发展目标是针对在全球消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视，非洲是实施这一目标的重点地区。因此德国的“2015行动计划”是对20世纪90年代制订和推行的“重点国家规定”等政策的一次全面调整和修订，对非洲的关注度和支持度都有所加强，同时联邦政府也越来越意识到非洲问题与全球问题密切相关，但北非政策仍未就此成为整个非洲政策中的一个地区政策。

2000年10月德国非洲问题专家和学者发表了《基于新依据的德国非洲政策备忘录》。他们认为，鉴于发展政策难以应对非洲面临的各种问题，德国新的非洲政策的目标应该是致力于实现非洲国家政治、经济及社会的结构稳定。^[3]这一基本观点为日后德国政府制订新的非洲政策提供了参考。但是，备忘录主要是针对问题突出的撒哈拉以南地区，作为一份德国新的非洲政策的建议书，它仍有不够完整之处，特别是没有涉及北非的问题。

2001年的“9·11”事件对德国的非洲政策产生了重要影响，最突出的是联邦政府意识到，必须超越传统的发展援助框架对非洲政策进