一 引言

气候变化是人类当今面临的重要问题之一，包括航空器飞行在内的人类活动日益成为引发全球气候变化的重要动因。2005年9月27日，欧盟委员会通过了一个意向性政策文件，提议航空排放应纳入欧盟排放交易体系（EU Emissions Trading Scheme，EU ETS）。2006年12月20日，欧委会通过了将国际民航运输排放纳入欧盟排放交易系统的立法建议（Proposal of Directive），该立法建议通过欧盟部长理事会和欧洲议会审批后，进入正式立法程序。2008年7月8日，欧盟理事会和欧洲议会通过立法指令（Directive 2008/101/EC），正式以法律的形式规定把所有抵离欧盟境内机场的航空公司全程飞行产生的排放纳入欧盟排放交易体系框架之内，该指令于2009年2月3日正式生效。根据该指令，在欧盟30国（欧盟27国加挪威、冰岛以及列支敦士登）境内起降的欧盟及非欧盟航空公司将从2012年1月1日开始参与欧盟排放交易体系，通过分配配额形式履行减排任务。

欧盟该法案自提出到立法通过均引起了各方广泛关注。立法期间，因欧盟这种单边、强制性做法有悖于《联合国气候变化框架公约》及《国际民用航空公约》的相关规定，各国普遍持反对态度。为减少实施中的阻力，欧盟在法案中增加了与他国协商的条款。法案通过后，因EU ETS推动发达国家与发展中国家共同减排，发达国家表面上虽然依旧反对，但对于排放交易这种市场机制并不反对，并希望通过国际民航组织的渠道解决。在具体反对措施上，美国航空运输协会于2009年12月带领美国3家航空公司在英国法院进行起诉，2010年转至欧洲法院进行裁决，2011年欧洲法院最终裁决EU ETS并未违反相关法律规定。在各国寄予希望的法律起诉失败后，欧盟气候专员赫泽高在各种场合声称欧盟将坚决执行该法令。包括中国、美国、印度、俄罗斯在内的主要民航大国分别在新德里、莫斯科举行会议，表达了反对欧盟将民航纳入EU ETS的共同立场，并要求欧盟停止该做法。

二 欧盟排放交易体系（EU ETS）与航空运输

（一）被纳入的民航活动范围

根据2008/101/EC号指令^[1]第二章第3a条规定，自2012年起抵达或离开《罗马条约》所适成员国境内机场的所有航班将被纳入EU ETS。该指令规定了不包括在排放交易系统内的航空活动，例如，用于国事访问、军事以及科学研究的飞行活动；最大起飞重量低于5.7吨的机型；飞边远地区的航线，以及连续运输量较小（连续三个以四个月为一期的周期航班数不超过243班次，或者二氧化碳年排放量低于1万吨）的航空活动。该条也是豁免条款，满足该豁免条件的是航空运输量极小的国家，主要是最不发达国家（LDC）。如果按照这一范围的规定，我国目前执飞欧盟的航空公司将全部被包含在内，不能被豁免。

（二）排放上限与配额分配

按照2003/87/EC号指令第3c（4）条规定，2012年的排放总量不能超过2004～2006年历史排放平均水平的97%（即减排3%）；在2013年开始年平均排放总量不能超过2004～2006年平均排放水平的95%（即减排5%）。2013年配额分配要以排放总量为基准，82%为免费配额、15%为拍卖配额、3%为发展快速（2010～2014年，运输量数据年均增长率超过18%）及在2010年后首次开通飞往欧盟航班的航空公司的预留配额。2012年配额分配中无3%的预留配额，需指出的是，拍卖比例会随着欧盟整体的环境目标而提高，最多可将比例由现在的15%提高为50%。对于拍卖配额的使用，指令第3d条规定“应由成员国决定配额拍卖所得收入的用途”，“这些收入应被用于解决欧盟和第三国的气候变化”，“为研究和开发提供资金，以及支付管理该体系的费用”。

（三）免费配额分配方案

欧委会将对应阶段的目标排放总量按照基准线方法学（Benchmarking）确定免费配额分配给各航空公司，该免费配额即为航空公司每年允许排放量的“总量”。根据基准线方法学，欧委会根据2010年基准年运输量水平（吨公里数，2011年9月30日公布），按各航空运营人（即航空公司）所占该运输水平的比例，乘以每年免费配额量来分配对应承诺期各个航空排放源的免费排放配额。能够把其当年的排放限制在既定的免费配额限值之内的航空运营人将不需要减排或者从市场购买减排量，他们甚至可以储存（banking）、在欧盟碳交易市场上出售（selling）或者借出他们低于免费配额的差值部分；相反，如果航空运营人当年的实际排放量超过了欧盟所分配的免费排放配额总量，则