一 前言

自2005年《京都议定书》生效以来，碳排放交易制度作为一种以较低经济成本实现温室气体减排的市场化手段，已被越来越多的国家接受。目前，欧盟、新西兰、澳大利亚、韩国、美国加州、加拿大魁北克省等都已通过引入碳排放交易机制的立法，将碳排放交易作为实现其温室气体减排目标的重要政策工具。

中国确立了到2020年实现单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放比2005年减少40%～45%的控制温室气体排放目标。“十二五”规划进一步明确了到2015年实现单位GDP二氧化碳排放比2005年降低17%的阶段性目标。为实现这些目标，政府也将在吸取“十一五”经验教训的基础上，探索利用市场化手段，发挥市场机制对资源配置的基础作用，使控制温室气体排放从单纯依靠行政手段逐渐向更多利用市场手段转变。

“十二五”规划纲要提出要“完善温室气体排放的统计、监测与考核体系，逐步建立碳排放交易市场”，《“十二五”控制温室气体排放综合实施方案》进一步明确了开展碳排放交易试点、加强碳交易支撑体系建设等具体任务。在此基础上，2011年11月国家发改委办公厅下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，正式批准在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳“两省五市”开展碳排放权交易试点工作，推动运用市场机制以较低成本实现中国控制温室气体排放的行动目标，加快经济发展方式转变和产业结构升级。当前，各试点地区正在紧锣密鼓编制各自的碳交易实施方案，以满足国家发改委提出的2013年开始在试点地区启动碳交易机制，2015年争取建立全国统一碳交易市场的目标。

由于碳交易在中国是一项新的制度，中国建立国内碳交易市场，将主要基于以往开展《京都议定书》下清洁发展机制（CDM）项目国际合作所积累的经验，对照发达国家已经建立和运行的碳交易市场的基本要素，充分吸纳发达国家的经验和教训，结合中国实际情况，从无到有系统地进行制度和方案设计。

二 碳交易市场建设基本思路

“十二五”期间，中国碳排放交易市场建设将主要遵循“地方试点先行、逐步向全国推广”的“自下而上”模式。这遵循了中国自改革开放以来在推进相关制度、政策的改革与创新方面的一贯实践做法。同时，考虑到中国各省之间差异较大，如何克服地域差异，最终建立起适用于全国范围的统一碳交易市场，也需要首先选择一些差异较大的省市开展试点，总结发展阶段和经济结构各不相同的地域开展碳交易的经验和教训。此外，国家发改委为推动建设全国统一碳交易市场，也在国家层面做了一些基础工作，这使中国碳交易市场的建设也带有一定“自上而下”的特点。

（一）地方试点层面开展的工作

根据《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》的要求，“各试点应切实加强组织领导，建立专职工作队伍，抓紧组织编制碳排放权交易试点实施方案，明确总体思路、工作目标、主要任务、保障措施及进度安排。同时，各试点地区要着手研究制定碳排放交易试点管理办法，明确试点的基本规则，测算并确定本地区温室气体排放总量控制目标，研究制定温室气体排放指标分配方案，建立本地区碳排放交易监管体系和登记注册系统，培育和建设交易平台，做好碳排放交易试点支撑体系建设，保障试点工作的顺利进行”。^[1]归纳起来，各碳交易试点实施方案编制主要包括两个层面的问题。

1.制度设计层面

碳交易试点管理办法是在各试点引入碳交易机制的“基本法”，将重点在立法层面上解决引入碳排放交易的相关法律依据和约束性问题。管理办法是基础性法规，主要功能是明确基本规则，为开展碳交易提供基本制度保障。在此基础上，还需就碳交易机制运行过程中遇到的其他具体技术问题制定相应技术规范和实施细则。此外，可能还需在金融、税收、财务等领域建立相应的配套政策制度体系。各试点最终将形成一套以管理办法为基本法和上位法、以其他技术规范和实施细则等规范性文件为具体规则和下位法的政策法规体系，对碳交易市场进行全方位规制，并对相关活动进行具体指导。

2.技术方案层面

对照碳交易市场的基本要素，需要解决的技术性问题主要包括，明确主管部门及其职责，进行排放摸底并确定被纳入碳交易体系的行业、企业范围及纳入核算的温室气体种类，为纳入企业设定相应排放总量控制目标，明确排