2009年8月31日，日本第45届众议院选举结果揭晓，民主党以压倒性的多数赢得了大选。9月16日，民主党总裁鸠山由纪夫当选首相。为了赢得大选，民主党曾提出许多关于解决民生、提高福利的承诺。这些承诺形成了鸠山内阁的社会保障政策的雏形。由于首相频繁更迭，执政时间短，社会保障政策还未成形，因此本文主要依据竞选纲领，分析民主党政权的社会保障政策及其走向。

一 民主党政权提出的社会保障政策的内容

民主党政权在“民生优先”方针下，提出了以下五个方面的社会保障政策：（1）养老金制度改革政策；（2）医疗制度改革政策；（3）少子化政策；（4）护理与残疾人福利政策；（5）就业政策（参见表18-1）。

表18-1 民主党提出的社会保障政策的内容

在众多政策内容中，民主党把养老金制度改革作为核心政策。在人口老龄化加剧的情况下，中位投票人也趋于老龄化。中位投票人是指对某个议案或公共产品需求量持中间态度的人。在日本，老年人的投票率比年轻人高。1970～1990年，中位投票人的年龄为40岁，而2000年后，中位投票人年龄推迟到60岁。^[1]由于养老金制度改革是选民尤其老年人最为关心的问题。因此，此次众议院选举中，老年人选票起了关键性作用。为此，民主党政权成立了以首相为议长的养老金改革讨论会议，成员包括财务相、厚生劳动相、国家战略相等。医疗保险制度改革、护理服务等政策都是为迎合老年人需求而制定的政策。民主党也非常重视少子化政策。仅儿童补助一项，就需要5.5万亿日元预算（第一年减半，需要2.3万亿日元）。民主党在国家财政吃紧的情况下提出儿童补助政策，主要就是为了提高出生率、消除儿童贫困、扩大国内消费。当然，在应对少子老龄化政策中，就业政策也是一项重要政策，这是为了扩大老年人、女性等非正规劳动者的就业而制定的政策。

二 民主党社会保障政策面临的课题

1.人口老龄化及劳动力人口减少问题

总人口减少及人口结构变化是日本人口状况的突出特点。出生人数减少及总和生育率下降是人口减少的主要原因。1945～2004年，日本处于人口增加时期，从2005年开始出现减少现象。从图18-1中可以看出，1945年，日本总人口为7215万人，此后人口持续增加，到1967年，人口突破1亿，达到1.002亿人。2004年总人口达到高峰为1.2779亿人，2005年为1.2777亿人，比前一年减少2万人。日本在二战后第一次出现人口减少现象。预计今后，日本的人口将继续减少，到2055年将减少到8993万人，到2105年预计人口只有4459万人（中位推计）。^[2]日本已进入人口减少的恶性循环当中。少子化是人口减少的最大原因。二战结束后的第一次婴儿潮时期（1947～1949年），年平均出生人数为270万人，而到了第二次婴儿潮时期（1971～1974年），年平均出生人数为210万人。2005年，年平均出生人数只有100万人。^[3]一般用总和生育率指标来反映一个国家的生育水平。总和生育率在2.1～2.2左右称为生育率的更替水平，表明人口数量会维持现状。^[4]1949年日本的总和生育率为4.32，2005年创历史最低水平，达到1.26。^[5]从人口现状及中位估算数据（参见图18-1）来看，在日本，不仅总人口正在减少，人口结构也正在发生很大变化。2010年，总人口为1.2677亿人，其中少儿人口（0～14岁）为1648万人（占总人口的13.0%），到2055年，将减少到752万人（占总人口的8.4%）。2010年，适龄劳动人口（15～64岁）为8129万人（占总人口的63.9%），但到2055年，将减少到4595万人（占总人口的51.1%），几乎减少一半。老年人口（65岁以上）将从2010年的2941万人（占总人口的23.1%）持续增加，到2055年，将达到3646万人（占总人口的40.5%）。^[6]

图18-1 日本人口结构的变化趋势

总人口减少及人口结构变化将带来劳动力人口减少，而决定经济增长率的因素包括劳动力、资本积累、生产效率等，其中，劳动力成为阻碍日本经济发展最大的制约因素。劳动力是经济活动的基本要素，而出生率降低使劳动力人口减少，直接制约经济增长。假定劳动生产率不变，适龄劳动人口的大规模减少意味着劳动力供给数量的减少，中长期经济规模缩小，加上老龄人口的相对增加，使社会保障财政问题更加严重。从65岁以上老年人口与20～64岁适龄劳动人口之比来看，二战后抚养1名老年人的适龄劳动人口数为10人，1970年减少到8.5人。随着老龄化的加剧，2005年更减少到