2009年2月18～19日，美国国务卿希拉里在首次亚洲之行中访问印尼，表明美国对东南亚和对印尼的政策翻开了新的一页。希拉里在印尼访问了东盟总部，与东盟秘书长素林会谈，承诺将参加每年的东盟地区论坛，表示美国将考虑加入《东南亚友好合作条约》。2009年7月22日，希拉里在参加东盟地区论坛会议之际高调宣布：“美国正在重返东南亚”，并签署《东南亚友好合作条约》，这标志着美国对东南亚的政策发生重大转变。美国对东亚地区主义和东亚共同体建设的态度由原来被动的“等着看”，变为更为积极的参与和介入。

冷战结束之初，美国曾短暂地从东南亚实行战略收缩，但不久美国即开始谋求重返东南亚。2001年美国本土遭受“9·11”恐怖袭击以来，布什政府迅速以反恐为契机，在安全、经济等领域加强了与东盟国家的合作，成功地实现了重返东南亚。希拉里的所谓美国“重返”东南亚，不如说是奥巴马政府对东南亚的重视程度、对东亚的地区主义进程的参与程度将超过布什政府时期。奥巴马政府在审视和评估布什政府的东南亚政策后，致力于修复和加强与东南亚国家，尤其是与东盟的关系。

一 美国重返东南亚面临的环境和挑战

美国在东南亚面临的环境和挑战，是奥巴马政府制定东南亚政策的基础。早在布什政府时期，美国的智库就对美国与东南亚的关系和地区安全环境进行了评估和审视。概括起来，奥巴马政府重返东南亚面临的环境和挑战主要包括以下几个方面^[1]。

（一）中国和印度的崛起

东南亚地区环境中最明显的变化就是中国的不断崛起。自1991年以来，中国经济一直保持8%以上的增长速度。中国经济上的崛起和军事力量的提升，使中国在东南亚的影响力不断上升。而近年来中国在东南亚实行的富有成果的外交，使中国与东南亚国家间的关系达到历史上最好的时期。中国目前与所有的邻国都具有建设性的关系。虽然人们更多地关注中国崛起的军事内涵，但中国在地区权力变迁中影响力上升的影响同等重要^[2]。

随着印度近年来推行“东向”政策，积极发展与东盟的关系，参与东亚峰会，印度在东南亚的经济、安全和其他地区事务中扮演着越来越重要的角色。美国智库认为，中国和印度的崛起及其在东南亚的活跃外交对美国的主导地位形成了或将形成某种挑战。“虽然中美两国表示不在东南亚进行竞争，中国经济与政治影响力的上升和印度积极参与地区事务，导致了某种程度的取代（美国），要求美国调整其政策。”^[3]

（二）地区多边主义方兴未艾

紧密的经济关系催生了东亚地区主义的发展。东亚各国视彼此命运与共，这促使他们推动地区一体化进程。尤其是1997年亚洲金融危机后，东亚的地区主义进程加速发展。目前东亚的多边主义安排主要有：东盟一体化、“10+3”（东盟10国、中国、日本和韩国）和东亚峰会（东盟、中国、日本、韩国、澳大利亚、印度和新西兰）。随着澳大利亚、新西兰和印度的加入，东亚峰会成为APEC的一个潜在竞争者，而亚洲国家坚定地要主导这一地区进程。东亚国家决定以“10+3”为主渠道推动东亚共同体建设。东亚政治、经济和文化共同体的建设将极大地塑造东亚的环境。这迫使美国决策圈就东亚峰会成员国身份对美国保持在亚洲对话中的领导地位是否必要做出决定^[4]。而目前美国在这一进程之外，美国担心它无法塑造未来东亚地区新机制，无法领导或驾驭这一进程。

（三）东盟国家的政治多元化以及政治转型影响东盟的凝聚力和区外大国与东盟的关系

东南亚是政治多元化的地区。这种多元化不仅影响了东盟自身的机制化发展，也使得地区大国难以形成一贯的政策以促进该地区的政治公开和人权保护^[5]。例如，美国对缅甸人权和民主状况的关注影响了美国对东盟（作为一个组织）效率的态度，全球民主和人权的考虑使美国与个别东盟国家的双边关系复杂化。美国和日本、欧盟、澳大利亚倾向于采取制裁的策略迫使缅甸发生政治改变，而对中国和印度则采取维持现状的策略^[6]。美国希望东盟采取措施来促进缅甸的政治自由和人权改善，使东盟成员国的政策产生分化。而近年来泰国和马来西亚等国内政局的动荡，既影响了东盟凝聚力，也是对“华盛顿共识”的考验。

（四）能源安全、气候变暖和金融危机等非传统安全问题亟需解决

伴随着经济的快速发展，东亚也面临着一