参照2003年2月中央编办、国务院法制办《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》对相对集中行政处罚权与综合行政执法的明确区分，我们认为，综合行政执法是指在行政执法过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的情况时，由相关机关转让一定职能，并形成一个新的执法主体有机体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的法律制度和执法活动。鉴于此，我们把研究目标定位在北京市城管执法的职能定位和实现方式上。

一 北京市城管执法的职能定位

城管执法的职能定位包括三个方面：法律定位、职责定位、权限定位。就北京市来说，由于对城管执法组织的性质与职能一直缺乏明确的法律界定，北京市城管执法组织成立以来，职能范围一直在不断扩大。

（一）北京市城管执法的法律定位

1.对北京市城管综合行政执法机构设置现状的分析

现行行政执法模式在实践中存在诸多问题和弊端，不利于行政权的正确行使和行政权权威的体现，具体表现在三个方面。

第一，这种模式与相关法律法规的相关规定并不一致。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定：地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。行使相对集中行政处罚权的机构作为政府工作部门，具有独立的执法主体资格。由于城管执法机构并不是一个单一执法的行政执法机构，它承担着多个行政部门的行政执法权，并以国家强制力为保障进行执法活动，因此相关法律法规对于城管执法机构执法有着十分严格的规定，对城管执法机构的法律地位有着非常高的要求。

第二，市城管执法局目前履行的职责已经远远超出市政管理委员会（以下简称市政管委）所能协调的范围。市政管委在城市管理工作中行使着城市市政设施以及环境管理的综合协调职能，其协调范围远远窄于职能日益多样化和多元化的市城管综合执法局的职责范围。此外，城市管理执法工作复杂性、专业性的要求以及提高城管执法组织效能和权威的需求，都迫切地要求加强城管综合行政执法局的独立性，改变过去挂靠的模式，使城管综合行政执法机构真正成为独立的行政主体。

第三，区、街城管体制混乱。目前缺乏对城管分队管理模式的统一规范，区城管大队垂直管理、区大队与街道办事处双重管理和完全由街道办事处管理三种管理模式并存。这不仅使对各城管大队人、财、物的分配不够合理，而且阻碍了综合执法职能最大限度的实现。

2.城市管理长效机制中的北京城管的法律定位

第一，明确城管执法机关的法律地位。依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称为《行政处罚法》）第十六条和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）等法律法规规定，城市管理综合执法机构的法律地位是：一个独立的、直接隶属于市政府的行政机关，依法独立履行法定职责，并承担相应的法律责任，具有行政主体地位。尽管在改革之初为了便于协调的需要，北京市城管综合行政执法局实质上是挂靠在市政管委下的一个下属单位，但随着改革的进一步深入以及执法工作复杂化、专业化的要求，加强城市管理综合行政执法机构的独立性，使之真正具有行政主体资格的法律地位已成为时势之必然。

第二，建立区城管大队对街道城管分队的垂直管理模式。区城管大队对街道城管分队垂直管理，可以进一步整合执法资源，便于全区对各分队的统一规范管理及协调指挥，使行政执法人员能够明确履行自身的职能，高效地开展行政执法工作，充分发挥执法部门的监督、执法作用，改变目前混乱的管理现状。

（二）北京市城管执法的职责定位

城管作为一个执法机关，根据依法行政的基本原则，其职责应界定为依照法律规定所承担的工作及应尽的义务。城管综合执法机构应是一个独立的直接隶属于市政府的行政机关，它具有多个行政主管部门的职能，在主体性质上具有综合性^[1]，这种综合性直接决定了该机构职责构成上的多样性和复杂性。此外，城管的职责范围还受一个城市实际发展状况的影响，因此，北京本身所具备的地缘因素以及迎接奥运、构建和谐社会的现实任务都必须纳入我们的考察范围。

1.北京市城管职责现状及分析

依照有关法律规定，北京市城管