一 问题的提出

（一）住房所有权的明晰和《中华人民共和国物权法》的出台，使社区业主的经济自治成为城市社区管理中的重要历史性课题

随着中国商品化住房社会群体的兴起，社区的依法自治具有了真正意义上的经济内涵。《中华人民共和国物权法》的出台和实施，则为社区业主的经济自治奠定了坚实的法律基础。而实现城市社区依法自治，是党和政府长期以来倡导和努力的战略性目标。民安则国泰。在新的历史背景下，政府如何顺势而为，依法规制和引导以社区业主共有产权为纽带而建立起来的业主自治组织，充分尊重和发挥其自治组织的社区自组织功能，以最大限度地节约政府公共管理资源，并取得首都社区治理中政府与业主互动的最佳效果，是摆在我们面前的重要历史性课题。

（二）目前北京业委会的现状难以实现社区的和谐和经济自治

经济自治的前提是自行管理或治理主体组织的存在。没有业委会的存在，或业委会功能弱化，实现业主的经济自治是不可想象的。然而，北京目前社区业委会的现状却令人担忧！

根据笔者向北京市建委有关部门了解的情况：截至2007年10月，全市按规定成立的业委会仅576个，而北京市现有2880个住宅小区，由物业服务公司实施服务的小区有1400家左右。这就是说，成立业委会的小区仅占小区总数的20%，尚有80%的小区处于经济自治的无组织状态。在未成立业委会的小区中，40%的小区有物业公司提供服务，但却没有业委会的指导、协调和监督；60%的小区既没有物业公司提供服务，也没有小区共有财产自我治理的合法组织。即使在业主举步维艰终于成立业委会的小区中，大多数组织在行使业主物业管理主体权利时，也受到百般阻挠，处境艰难。有些业委会已流于形式或形同虚设，基本无法有效地正常开展工作。

与小区业委会缺位和不能有效开展工作相伴随的则是小区治理出现困难。2006年底至2007年初，北京《新青年·权衡》杂志记者和北京电视台记者一起历时4个多月，先后进入北京100多个小区进行物业服务调查。调查的结果令人震惊：北京社区竟有700多起物业服务公司殴打业主的流血事件。北京居住小区管理办公室曾对28个商品房小区进行调查，物业服务公司的收费率能达到80%以上的只有14个小区。另据有关部门透露，商品房小区的平均物业收费率仅为65%。

我们从北京市朝阳区法院立案庭负责人那里了解到的情况是，朝阳区物业管理纠纷案从2002年的194件飙升到2004年的1895件，两年激增了近9倍；2005年涨幅也达到了43%，增加到2713件，其中拒交物业管理费案件占90%以上。2007年6月，北京市司法局局长吴玉华介绍，近年来北京市物业纠纷事件频频发生，物业纠纷信访量仅次于北京市城市管理类纠纷，跃居第二位。因矛盾突出，出现了拒交物业费、群体性上访等事件。

上述现状表明：如果没有一个代表业主整体利益和长远利益的组织的存在和有效运行，社区经济自治的合法基础和制度前提也就无从谈起，实现社区业主共有财产的经济自治也就变得扭曲和异化。经济自治主体的缺位和弱化，导致社区业主共有财产自治权出现真空地带，然而社区的管理和运行又不可能处于无人监管和实施的无政府状态。因此，出于不同动机的物业服务公司或其他组织或利益集团的越位介入或错位替代社区经济自治，便“十分自然”地产生和形成了。由于物业服务公司等与业主之间在本质上是一种利益博弈关系，业委会的缺失必然导致业主的整体利益诉求难以通过物业服务公司在社区内实现；由于社区内部架构中自治决策和管理主体与服务主体关系的失衡或单一服务主体的存在，必然导致社区内部业主与物业服务公司的非理性冲突不可避免；由于业主缺乏自己的利益表达诉求组织，必然导致业主只能以分散的个体和独特的方式进行抗争，使游戏规则被漠视，社区管理变得混乱和无序；由于物业服务公司在社区“管理”的合法性受到质疑，必然导致社区的管理和自治仍然处于一种变相的无政府状态之中。其带来的后果是政府、业主、物业服务公司“三输”的结局：一是政府在管理成本加大、管理效果不佳的同时，政府的公信力和形象受到严重影响；二是业主的经济权利被剥夺的同时，社区的安定和有序管理受到严重影响；三是物业服务公司在求得短期的经济利益的同时，其可持续发展的前景和行业信誉受到严重影响。