住房保障制度是政府利用国家和社会力量，为住房困难群体提供满足其基本生活所需住房的若干制度安排。是政府这只“有形的手”弥补房地产市场提供住房的缺陷和不足。中国现行的住房保障制度是以廉租住房、经济适用住房为主的保障体系。针对不同收入家庭实行不同住房政策，即最低收入家庭住房问题通过廉租住房制度解决，低收入家庭住房问题通过经济适用住房解决，中等收入家庭住房问题通过限价房解决，高收入家庭住房问题通过市场解决。

中国的住房保障制度随着住房制度改革的推进和深化而不断演变。不同时期的住房保障有不同特点。改革开放以来，中国城镇居民住房条件有了较大提高。1978年全国城镇居民人均建筑面积是6.7平方米。20世纪80年代末期国家提出住房分配制度改革，1998年以后，中国停止住房实物分配，同时培育和发展房地产市场。2006年底，全国城镇居民人均住房面积达到27平方米。^[1]但随着住房市场化速度的加快，中国城市居民住房的增量已主要来自于商品住宅，由于发展不平衡，市场体制处于不断完善之中，在房价高企的情况下，最低收入居民住房比较困难，住房保障制度建设被提上日程。党的十七大报告提出“住有所居”的保障标准就是“有房住”，同时还提出“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。这是党代会报告中第一次专门提及住房保障制度，更是第一次谈到保障方式和保障对象。十一届人大的政府工作报告提出“抓紧建立住房保障体系”，并提出了具体指导原则，这表明我国的住房保障制度已经有了重大调整。

一 中国住房保障制度建设

（一）中国住房政策的演变

中国住房政策经历了由政府直接分配住房的福利政策向政府调控住房市场和完善住房保障制度并举的转变过程（见表1）。

1.改革开放前的住房政策

中国改革开放前住房政策的主要特征：一是住房由政府统一供应，住房建设纳入统一的国民经济计划，由财政拨款，统一规划、建设，排斥市场配置住房资源。二是住房的需求主体是国有和集体企事业单位。企事业单位负有为职工提供住房的义务。三是住房实物分配，采取低租金政策。住房作为福利，以实物形式分配给职工。

表1 中国住房政策发展情况

2.改革开放后中国住房政策进行了一系列调整

1986年国务院成立住房制度改革领导小组，1988年出台《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，开始向居民出售公有住房的试点工作。1991年6月国务院下发了《关于继续积极稳妥地进行住房制度改革的通知》。同年11月国务院又出台了《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，明确了城镇住房制度改革的总体目标和分阶段目标，标志着中国进入住房公共政策全面调整和配套改革阶段。

3.住房市场化政策的完善和实施阶段

1994年7月《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》发布实施，标志着中国城镇住房改革进入了一个新的阶段。实现住房商品化、社会化，逐步建立新的城镇住房制度，加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求成为这一时期的主流。1998年7月国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，要求停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，标志着新的房改阶段的开始。

4.以住房市场化政策为主导的住房保障制度建设调整阶段

住房制度改革以来，经过二十多年的努力，住房严重短缺问题基本得到解决，城镇居民住房条件明显改善，部分居民通过市场较好地解决了住房问题。但是，快速发展的房地产市场提出了新的问题和任务。在商品住房价格上涨较快的情况下，越来越多的低收入家庭住房支付能力不足，居住条件得不到改善。从2005年开始，我国住房政策由以市场化提供住房为主开始向加强住房保障制度建设调整，目的是更好地解决低收入家庭的住房困难问题。2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》要求把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。该文件的出台标志着中国住房保障政策体系走向完善。

（二）2007年以前的住房