2007年8月13日发布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号文，以下简称“新政”）是指导今后一个时期城市住房建设和住房保障工作的纲领性文件。新政进一步明确了住房解困工作的目标、原则和指导思想，提出把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系；要求在2007年底前对城市低保、住房困难家庭申请廉租住房租赁补贴基本做到应保尽保；2008年底前将廉租房保障范围扩大到低收入住房困难家庭，力争到“十一五”时期末，城市低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。

一 新政出台背景

20世纪90年代，我国开始逐步建立体现在“应保尽保”的最低收入人群的廉租住房、量大面广的经济适用住房、为满足社会各种不同需求的政策性租赁住房等三个层次的社会保障性住房体系。1994年7月《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发［1995］43号文）提出“加快经济适用住房的开发建设”，在城镇住房制度改革中“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系”。1998年7月《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号文）再一次明确“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”的目标，提出“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房”。建设部于1999年4月发布了《城市廉租住房管理办法》（建设部令第70号），并在2004年会同各部委对旧的管理办法进行修改，形成了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》和《经济适用住房管理办法》。2005年《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发［2005］26号文），着重提出“加强经济适用住房建设，完善廉租住房制度”。2006年国务院转发建设部等九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（37号文），明确要求各城市在2006年9月底前公布普通商品房、经济适用房和廉租房建设目标。

在国家政策的指引下，我国保障性住房建设取得了进展。截至2006年底，全国经济适用住房竣工面积累计超过13亿平方米，解决了约1650万户家庭的住房问题，占全国城镇居民家庭总数的9%；已经开工建设和收购廉租住房5.3万套，建筑面积293.68万平方米，累计已有54.7万户低收入家庭通过廉租住房改善了住房条件，其中领取租赁住房补贴的家庭16.7万户，实物配租的家庭7.7万户，租金核减的家庭27.9万户，其他方式改善居住条件的家庭2.4万户。尽管如此，我国保障性住房体系还存在许多问题，廉租住房制度建设滞后，经济适用住房制度不完善，部分城市低收入家庭住房还比较困难。随着房价大幅上升，低收入家庭的住房问题引起政府的严重关切。在此情况下，2007年8月出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。

二 新政构建起我国住房保障制度框架

在总结十年房改经验的基础上，立足现阶段我国基本国情和房地产市场基本情况，新政构建起了我国住房保障制度框架。

（一）保障性住房体系以廉租住房建设为重点

1998年国发23号文确定，我国住房保障体系是以经济适用住房为主、租售并举的住房供应体系，但各级政府往往只售不租。到2002年底，全国35个主要城市中仅有一半制定了相应的贯彻执行条例，廉租房发挥作用有限，仅有少数家庭从中获益。针对这种情况，新政要求加快建立以廉租房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，廉租住房成为保障性住房的主体。

与经济适用房相比，廉租房由政府提供租金全免和差额补贴，与极低的住房支付能力相匹配。廉租房保障了居住权而不是产权，首要解决的是有房住的问题，有利于防止保障供应和保障需求的错位，可在一定程度上剔除住房产权的购买需求和追求资产升值的投资性购房需求，提高住房保障政策的有效性。通过保障性房源的封闭运行、重复循环利用，廉租房易于实现退出机制，提高政府保障投入效率。新政以廉租房制度为住房保障重点是政府回归保障民生本位的表现，将保障性住房从市场中剥离，承担低收入者的住房供应责任，