本课题在充分调查研究和广泛征求各种意见的基础上，就目前上海对“三农”反哺机制建设过程中所面临的问题进行了剖析，强调对郊区“三农”的“反哺”，必须着眼于长效性的机制建设，并且从上海农业现代化发展的既定目标出发，提出了一系列关于上海对“三农”反哺机制建设和完善的基本思路和实现路径及其具体政策措施建议。

一 当前上海农业发展面临的主要问题

近些年来，上海农业发展取得不少成就，但总体而言，依然处于传统农业发展阶段。上海农业发展面临着以下四个主要问题。

1.农民务农没有动力，农业逐步变成“副业”

根据我们抽样调查，2005年，上海农民总收入中来自农业的收入仅占12%（全国为45%），可谓无足轻重。农业比较效益太低，农民种田无法致富。由此种种，致使农民务农没有动力。严重降低了农民关心土地和投资土地的热情。导致郊区农民对土地和农业的普遍心态是，既要承包土地，因为土地毕竟还具有一定的生活保障和价值增值功能；但又不愿花大力气种好土地，因而不少农民要么兼带着种田，要么把承包地转租给外来农民耕种。所以，郊区的农业某种意义上已逐步演变成了农民的“副业”而不是其主业。

2.经营规模很细小，产品缺乏竞争能力

上海郊区现有耕地360万亩左右，110多万家农户，户均耕地面积仅有3.27亩。这么小的农业经营规模在世界上都是罕见的，由此导致上海农业劳动生产率很低。2004年，上海每个农业劳动力平均产粮1552公斤，花了52年，仅比1952年全国每个农业劳动力平均产粮947公斤增长63.9%，只相当于吉林省5024公斤的30%；同年，上海每个农业劳动力平均产油料108公斤，只相当于湖北省283.7公斤的38%；同年，上海每个农业劳动力平均产猪牛羊肉96.3公斤，只相当于北京712公斤的14%。另一方面，上海农业生产的人工成本、土地成本、农业物质与服务费用等各项成本均远高于外省市，致使上海农产品特别是大宗农产品缺乏市场竞争力。这种高度分散的传统农民基本上还不是有竞争力的市场主体。农村原有的集体经济组织已经基本虚化，无力承担服务农民、联结市场的作用。同时，可以与市场经济对接的新型农业专业合作组织，在上海郊区依然凤毛麟角，到2006年底，全郊区仅有510个农民农业生产合作社。因此，绝大多数农民还是处于一盘散沙状态。

3.农民素质普遍偏低，人才根基非常脆弱

据有关部门统计，2005年上海郊区农村劳动力平均文化程度仅有8.4年，其中，初中及其以下文化程度者占75.6%，大专以上文化程度者仅占4.3%。而郊区的农业劳动力的平均文化程度又是农村劳动力中最低的。农业人才非常匮乏，发展现代农业急需的各种专业技能十分缺乏，与发展现代农业对上海农民素质的要求不相适应，这已成为上海农业现代化的主要瓶颈之一。

4.发展农业的临时措施较多，缺少稳定的制度安排

在农业的许多发展项目和投资方向的认定上，都具有一定的临时性和主观随意性，既缺乏系统和可操作的上海农业中长期发展的详细规划；也没有系统性的上海农业投资计划和制度安排；对于上海农业现状的研判若明若暗，上海现代农业发展的路径、载体不够清晰；农业在整个上海的产业体系中有被严重边缘化趋势。上海的农业用地功能定位一直不够清楚，这又涉及上海农业投资方向不明的问题，因而经常出现花巨资兴建的农业基础设施项目相隔几年之后被征地征用而拆除的浪费现象。“十五”期间，上海公共财政用于郊区农业投资总额100多亿元，一方面，这同上海财政的总盘子显然很不相称；另一方面，农业投资真正形成可持续的农业生产力又很少。

5.重点农业区“吃亏”大

在一些被确定为“重点农业区”、特别是“重点产粮区”，许多乡镇和村组干部及其农民群众普遍感到“吃亏了”，在一些大面积产粮地区的区县和乡镇尤其如此。因为这些地方被严格限制发展工业，严格限制挤占农田；现有的反哺机制中，资金的出处往往是市和区县两级政府的财政居多，而实际上，郊区各个区县的财力差距很大，这些区县财力的大小，直接同它们的第二、三产业的发展速度成正相关的关系，而同第一产业发展速度成负相关的关系。在表1中可以看出，那些财力和GDP都居前列的几个区县，其第二产业和第三产业的发展都处于前列，而其第一产业处于末列。

6.“外来农民”较多，掠夺式经营方式也较多

由