一 长株潭城市群土地管理体制改革的背景分析

1.国家关于土地节约集约利用的要求

（1）社会经济发展与土地资源稀缺性之间的矛盾。我国人口众多，土地资源相对缺乏。一方面，随着人口增长、经济发展和城市工业化水平的不断提高，城乡居民点、工矿和交通用地等非农建设用地不断增加，耕地的总量持续下降。另一方面，城市建设用地规模扩展过快，用地盲目增加且经营粗放，同时因非农建设占而未用的闲置土地数量也很大，导致土地利用效益低下。上述这些因素，导致了社会经济发展和土地资源稀缺性之间的矛盾日趋尖锐。如何解决经济发展过程中土地资源的瓶颈问题，在有限的土地资源上创造出更大的经济价值，已经成为我国政府和社会各界关注的一大焦点问题。为此，国家先后发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）、《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）等重要文件，要求各地要加快节约集约利用土地标准的研究制定工作，各地规划部门要在城市建设规划上体现节约集约利用土地的精神。

（2）经济增长方式的转变。国家“十一五”计划提出要“建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”。这意味着我国的经济增长方式在从粗放增长向集约增长转变的道路上又前进了一大步。在这一过程中，推进土地资源的节约集约利用无疑具有最为广泛的示范作用。

（3）国家中部崛起战略的实施。中部崛起战略是国家为缓解区域发展不平衡和资源配置不均而实施的一项重大战略举措。在这一战略背景下，中部地区将迎来巨大的发展机遇，东部沿海发达地区的产业梯度转移将为中部六省带来众多的发展机会。中部地区如何在土地等资源的配套上做好迎接机遇的准备，提高土地资源的集约节约利用水平，提供合理而又符合本地区长远发展利益的土地供给结构，形成强有力的区域竞争力，是中部地区各级政府需要认真思考的问题。

2.长株潭城市群“两型社会”建设的要求

长株潭城市群“两型社会”建设的核心是体制创新，即改变多年形成的单纯强调经济增长的发展观，从经济发展、社会发展、城乡关系、土地开发和环境保护等多个领域推进改革，形成相互配套的管理体制和运行机制。而从宏观调控的角度来看，单纯依靠长株潭城市群财政政策和货币政策已经不能对经济社会的发展起到充分的调节作用，特别在资源节约和环境保护领域，缺乏行之有效的调控手段。因此，长株潭城市群必须充分发挥土地的宏观调控作用，进行以节约集约利用土地资源为目标的土地管理体制改革，提高长株潭城市群在承接东部发达地区产业梯度转移中的竞争力。

二 长株潭城市群土地管理体制现状特征

1.长株潭城市群现行的土地管理体制

新中国成立以来，我国土地管理体制在不断发生演变，大体经历了统一管理——分散管理——统一管理的过程。2004年，我国进行了土地管理体制改革，实行省级以下土地垂直管理。改革后省级国土部门维持现状不变；市、县国土资源主管部门的领导班子由上一级国土部门任免；设区的市（州），土地管理权上收，区一级国土资源局改为市国土主管部门的派出机构。乡（镇）国土资源管理所的机构编制上收到县（市、旗）人民政府管理；县（市、旗）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市、旗）国土资源主管部门的派出机构。

目前，长沙市国土资源局包括芙蓉区国土分局、开福区国土分局、雨花区国土分局、岳麓区国土分局、天心区国土分局、望城县国土局、长沙县国土局、浏阳市国土局、宁乡县国土局等分局机构。市局由办公室、政策法规科、规划与耕地保护科、财务科、建设用地科、地籍与测绘科、地产管理科、矿产储量和地质环境科、矿产开发管理科、征地拆迁管理科、人事科、综合业务科12个科室。另外还包括长沙市土地资源执法监察支队、长沙市土地储备中心、长沙市土地市场、长沙市土地开发服务中心、长沙市土地整理中心、长沙市土地信息中心、地籍测绘队7个直属机构。

株洲市国土局包括芦凇区国土分局、石峰区国土分局、天元区国土分局、荷塘区国土分局、炎陵县国土局、茶陵县国