“两型社会”建设是一个资源节约型和环境友好型建设、区域经济一体化、城乡一体化的系统工程，所有产业规划、布局等都要从经济、政治、文化、社会四位一体全面发展来考虑。

长沙、株洲、湘潭，三座城市沿湘江呈品字形分布。从1982年张萍教授提出“长株潭经济一体化”到现在，随着三市城市规模的逐渐扩大，彼此在空间上日益融合，在基础设施、产业发展、旅游合作、市场建设等方面，取得了较好的进展，逐步在向交通同环、电力同网、金融同城、信息同享、环境同治的目标靠拢。但历史形成的三市分割的“行政区经济”，造成彼此之间缺乏充分的横向联系，城市规划各成体系，地区分工不明，产业结构趋同，市场互相独立，重复建设、重复投入现象仍然比较突出，使得有限资源和资金大量浪费，区域整体优势不能得到很好的发挥，这一切如果不从政府公共管理体制上入手取得突破和创新，“两型社会”的建设将难以实现。

一 长株潭“两型社会”建设体制障碍分析

1.严重的行政地域分割

行政区界线及由此形成的行政区经济，导致长株潭尽管瞄准整合发展，严重的地域分割却是客观存在。三市政府均只考虑和解决行政辖区范围内的事务，很少考虑提供跨区服务。尤其在一些重大事项的推进上，部门和三市政府都强调各自利益，固守各自规则，统一认识难，统一行动难，导致以下问题产生。

一是三市在基础设施建设过程中更多地考虑自身需要，三市缺乏为城市群服务的区域性设施，重复建设和投资现象严重，建设的整体效益和规模效益低。

二是三市在产业发展上各自为政，难以实现优势互补。地域分割致使长株潭三市的经济运行带有明显的行政区域利益特征，区域合作和摩擦始终并存，从而出现资源、空间得不到有效配置的现象，使得产业结构不尽合理，三市产业发展之间竞争大于合作，某些行业甚至存在恶性竞争。

三是城市规划缺乏通盘考虑，环境污染加剧。过去三市规划往往只从自己城市发展出发，缺乏通盘考虑。建设布局、用地安排、项目选址等均只考虑本市眼前利益或局部利益，如把污染严重的企业安排在本市下游或下风方，却不考虑这样的布局是否置于邻近城市的上游或上风方，从根本上造成了三市环境综合治理的艰巨性。

2.缺乏有效的行政管理模式

一是省级层面管理机构欠强大。2009年1月4日，湖南省长株潭“两型社会”建设改革试验区领导协调委员会办公室揭牌。这一机构为正厅级，归口省发改委管理，负责全面统筹、谋划、协调长株潭“两型社会”建设的规划引领、产业布局、政策支持、体制机制创新等各项工作。目前该机构的编制仅30多个，承担着繁重的综合研究协调任务，却没有资金分配、项目审批权，一些事项的协调难以到位。

二是市与市之间的协调合作机制不健全。目前长株潭城市群区域合作还处于不成熟的阶段，绝大多数合作是地方政府间的非制度性协调合作。三市政府间的许多共识的达成，靠的还是领导人作出的承诺。虽然在越来越多的领域，如产业合作、环境治理、科技创新等，已形成了一些制度性的协议，但仍缺乏法律效力，共识的达成缺乏稳定性，一旦地方领导调动即容易使合作机制架空。同时，三市政府间的合作，一般采用集体磋商的形式，而没有形成谈判机制，容易在涉及实质性利益的问题上，由于分歧太大，无法达成共识。

3.深层次的机制障碍

一是政策壁垒客观存在。三市政府在执行有关国家方针政策和法律法规时，并未及时加强相互之间的政策法规的协调和沟通，相反都实施带有各自特色的政策，如为争外来投资所实施的税收减免、地价优惠等政策。同时，区域性政策的法制环境，如规费征收、生态环境保护、工商企业监管等地方性法规和规章很不统一，部门规章的限制，造成一些跨区域的公共服务推进艰难，三市公共汽车同城服务（公交一体化）最为典型。

二是土地、财政等调控机制不畅。①财政调控机制滞后。目前，用于长株潭经济一体化建设的财政资金有三个来源：中央财政、省财政、三市财政。这样的资金来源存在一系列问题。首先，随着公共财政理念深入人心，中央财政以及省级财政的转移支付从公平角度考虑，会侧重于发展最需要地区，如湘西等落后地区。其次，在编制财政预算时，很难做到专门针对长株潭一体化编制的科学、合理的预算，这样容易