一 引言

长株潭城市群获批国家“两型社会”建设综合配套改革试验区后，为三市发展提供了新的机遇与挑战，也催生了巨大的用地需求。而三市交界地带大部分是农村，其土地性质是农村集体所有，按照现行《土地管理法》的规定，必须要通过土地征收程序，将集体土地所有权转变为国有建设用地，才能用于城市建设。因此，摆在眼前的现实矛盾是：一方面城市工业建设用地趋紧，需要向农村不断拓展；另一方面农村集体土地受制于二元管理体制不能直接进入市场交易。传统的用地模式是先将集体土地征收变性后再“招拍挂”交易，但这种模式本身有着很大的缺陷，在实践中也引发了很多问题。积极进行土地制度创新，制定和出台具有突破性的土地政策，提高土地利用效率，将成为长株潭试验区制度改革中的重大研究课题。本文探讨了土地入股补偿安置模式的涵义、必要性和可行性、制度风险及其控制，以期有益于长株潭土地制度创新和改革。

二 现行土地征收模式存在的弊端

集体土地征收是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地强制转移为国家所有，并给予一定补偿的行为。土地征收具有强制性、补偿性、公共目的性等特征。由于在现行法律体系下，集体土地进入市场流转受到诸多限制，因此，将农村集体土地征收为国有土地，以国有土地形式进入要素市场，成为土地供给的主要方式，但现行的土地征收制度存在诸多弊病。

1.征地模式剥夺了农民分享土地增值收益的权利

征地补偿没有考虑到土地的实际市场价格和未来的增值收益，而是按照原有土地用途补偿，集体建设用地的补偿也按照农业用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准。根据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10～16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，湖南土地征收补偿平均在每亩1.5万～3.5万元之间。该补偿金额不及政府将同一地块在土地二级市场所获出让金的10%，农村集体土地转用的增值归政府所有，农民被排除在农村集体土地转用收益分享之外。

2.征地补偿纠纷频发影响社会稳定

在整个征地过程中，农民完全处于被动地位。从土地征收公告发布到征地补偿标准的确定、失地农民安置，基本上是由政府和用地单位说了算。政府为了改善投资环境、吸引外来投资、积极推进城市化建设和第二三产业的发展，就想方设法压低征地成本。低廉的用地成本，高额的利益回报，不仅诱发了征而不用、乱占乱用土地的违法行为，也引起了农民对征地补偿、安置、保障方面的强烈不满。由此引发的信访居高不下，群体性事件接二连三。

3.征地模式的综合用地成本高

虽然从表面上看，征地模式所需支付的征地补偿金很低，但由于农民对征地模式的抵触以及征地补偿纠纷的大量爆发，各级政府为了社会稳定，不得不动用大量的时间精力来解决这些问题，征地模式花费的非金钱成本很高。此外，失地农民被迫进入城市后，低价的补偿款无法保障其生活，政府为了解决其就业和社会保障也得投入大量的时间和金钱。对于用地单位而言，通过“招拍挂”的方式以市场价格获得土地使用权，一次性支付高额土地出让金，如果拍得的土地是生地，还要面对棘手的拆迁问题，影响土地开发速度。所以，无论是对政府还是用地单位而言，征地模式花费的综合成本是很高的。

三 土地入股安置模式的涵义与制度优势

土地入股安置有狭义和广义之分。严格意义上的土地入股安置是指集体建设用地使用权作价入股，广义的土地入股安置还包括以征地补偿安置费用入股的形式。以集体土地使用权作价入股与以征地补偿安置费用入股的区别在于：第一，用地审批不同。征地补偿安置费用入股，既要办理农用地转用审批手续，又要办理土地征收审批手续，而以集体建设用地使用权作价入股不需办理土地征收审批手续。第二，使用的土地权属性质不同。征地补偿安置费用入股，项目单位使用的是国有土地，以集体土地使用权作价入股，项目单位使用的是集体用地。第三，作价入股的本质不同。征地补偿安置费用入股是以征地补偿安置的费用入股，实质上相当于将货币安置的资金用于投资项目经营。在方案实施后，无论是土地所有权还是使用权，都与农民或集体经济组织不再发生关系。以集体土地使用权作价