一 引言

养老保险基金可持续发展是一道世界性难题。世界上建立养老保险制度的国家都不同程度地存在养老保险基金的财务危机。

上海现行的城镇职工基本养老保险制度同样面临着可持续发展的危机。统计数据表明，2008年，上海户籍人口1396万人，60岁及以上的老龄人口300.5万人，占总人口的21.6%；65岁及以上的老人有214.5万人，占总人口达15.4%。上海已经进入了老龄社会，预计2010～2020年上海市将出现户籍人口老龄化的高速发展期。人口老龄化趋势不断加速，新增退休人员不断增加，养老金发放标准逐年提高，上海城镇养老保险基金入不敷出的矛盾日益突出，财政补贴压力越来越大。

2008年，上海人均GDP虽然已经突破1万美元，但是，上海的经济社会发展总体水平还不高，“未富先老”使上海养老保险制度面临双重挑战。

因此，要在科学分析2009～2020年上海市城镇养老保险基金收支变动及缺口状况预测基础上，依据四个基本方针、综合三个方面影响、抓住制度创新和“参数调整”两个着力点，保证一个重点，即：依据中央提出的我国社会保障改革发展“广覆盖、保基本、多层次、可持续”四个基本方针，综合考虑人口结构、财政结构、市场化程度三个方面的影响，以制度创新和“参数调整”两点为着力点，通过重点改进城镇养老基金管理运作模式和优化调整全市人口结构，实现上海市城镇养老保险基金可持续发展。

本文基于优化调整上海人口结构、促进城镇养老基金可持续发展的视角，以“调整参数”为重点，对近期和中期两个阶段，扩大城镇养老保险基金征收范围对延缓城镇养老保险基金领取速度影响、赡养比等进行测算。在上述研究基础上，提出了科学、可行的确保上海城镇养老保险基金可持续发展的相关政策建议。

二 以人口结构调整促进养老基金可持续的国际经验借鉴

（一）养老基金可持续是世界性难题

随着经济社会的发展，人类平均寿命不断延长，出生率持续降低，全球人口老龄化趋势加速，各国老年人口赡养率不断上升，导致许多国家的养老保险基金入不敷出，陷入不可持续的困境。根据世界银行提供的“世界发展指标”（WDI）数据，处于不同经济发展水平的世界主要国家的平均寿命和老年人口赡养率均呈现明显的上升趋势。老年人口的上升，导致传统制度下的养老保险基金不堪重负，世界上许多国家或地区的公共养老保险基金出现入不敷出的局面。

以美国为例，预计到2038年，65岁以上老人数量是2008年的2倍。1960年美国的养老制度赡养率为0.196，到2008年已经上升到0.303，预计到2034年将达到0.476。由此测算，美国的养老保险基金到2017年将入不敷出，不得不动用社保信托基金，到2041年信托基金也将消耗殆尽。

与美国类似，到2047年澳大利亚65岁以上的人口将达720万人，占总人口的25%，约为现在的两倍。2008年适龄劳动人口与65岁以上人口之比为5∶1，到2047年这一比值将降为2.4∶1。根据测算，到2050年澳大利亚的养老金支出占GDP的比例将翻一番。澳大利亚的养老保险基金也将不可持续。

日本是世界上平均寿命最高的国家，人口老龄化引起养老保险基金严重的“空洞化”，陷入不可持续的深刻危机。由于20世纪90年代初“泡沫经济”崩溃后，日本经济持续低迷，养老保险基金收益率出现负值。

当前全球范围的金融危机，加剧了各国养老保险基金的脆弱性，养老保险基金入不敷出的局面“雪上加霜”。

课题组通过对世界上12个典型国家克服养老保险基金危机对策的分析研究，发现各国克服养老保险基金危机，虽然方法措施多种多样，但是概括起来，主要有两种类型：制度创新和“参数调整”。通过制度创新优化制度环境，增强制度抗风险能力；通过“参数调整”改变收支结构，进而缓解支出压力。典型国家养老保险基金许多改革措施对上海有重要的借鉴价值。

（二）“人口结构调整”的国际经验

1.推迟退休年龄

推迟退休年龄，可以直接降低养老保险的制度赡养率。在经济发达国家或地区，法定退休年龄不断推迟。美国1937～2008年法定退休年龄（男女相同）从65岁逐步延长到67岁。德国现在的法定退休年龄是65岁，预定在2035年前也将逐步推迟到67岁。2007～2008年部分国家和地区的预期寿命和法定退休年龄，见表1。

2.实施移民政策

实施移民政策主要是在一些发达国家和人口较少的国家。这些国家从发展中国家引进年轻人才，一方面保