养老保险基金是养老保险制度运行的物质基础，养老保险基金的收支平衡是保证养老保险制度可持续性发展的关键。近年来，随着上海老龄化的快速加剧，上海新增退休人员的增加和养老保险基金发放标准逐年提高，上海养老保险基金入不敷出的矛盾日益突出，财政补贴压力越来越大，迫切需要从改进城镇养老基金管理运作模式等方面着手，加快研究制定相关政策，确保上海养老保险基金良性运行和管理，确保上海养老保险基金的可持续发展。

一 上海养老保险基金运行管理筹资现状

（一）上海养老保险基金筹资模式

进入20世纪80年代，随着经济体制改革的启动，上海养老保险制度开始走上一条既执行中央要求又具有地方特点的改革之路。在经历城镇养老保险制度改革的边缘初探、国有集体企业的退休费社会统筹的基础上，上海于1993年后推出社会统筹和个人账户相结合的制度，并实现对城镇户籍劳动力的覆盖范围的逐步扩大，使上海养老保险制度体现为社会统筹和个人账户两种筹资方式相结合，规定缴费的完全基金制和规定受益的现收现付制相结合的混合模式。但是由于对旧制度下的权益没有做出安排，使上海的个人账户同全国一样，成为名义上的个人账户，也使上海的养老保险制度在本质上仍然是现收现付模式。

（二）上海养老保险基金的运行管理机制

养老保险基金的管理运作模式包括基金的筹集、运营、支付与监管四个环节：支付是模式运作的目的；筹集是基础，其中财政投入是国家养老保险基金承担的财政责任（我们把它单独列出）；运营可以实现基金的保值和增值，增强支付能力；监管则是与养老保险基金能否保值增值与支付的关键。筹集、运营、支付与监管在社会经济发展中使得养老保险基金系统的存量发生动态变化。

养老保险基金管理运行机制如图1所示。

图1 养老保险基金管理运作机制

二 上海养老保险基金运行管理的问题与瓶颈

自1998年养老保险基金呈现收不抵支的局面以来，收不抵支缺口越来越大，并有急剧上升趋势，使得养老保险基金管理运营已经呈现出不可持续发展态势。除了全球老龄化程度加剧、上海老龄化程度较其他城市和省份更严重、平均余命延长等导致养老保险基金缺口不断扩大外；同时，我们认为也缺乏有效的实现养老保险基金保值、增值的可持续运营等手段。与上海特点相适应，上海养老保险基金运行管理瓶颈问题主要有三。

第一，现有养老保险三支柱保障制度模式实际运行中过分依赖政府托底“保基本”，没有发挥三支柱的养老保障功能。上海是我国老龄化程度最严重的地区，为了应对老龄化的挑战，缓解基本养老金的支付困难，同全国其他省份一样，上海市确立了建立三支柱养老保险体系的改革目标。但在近20年的发展过程中，上海三支柱养老保险体系出现了过分依赖政府托底“保基本”，其中第一支柱唱主角，第二支柱重视不足，发展缓慢，第三支柱几乎架空的倾向。

第二，财政投入压力越来越大，却仍然难以堵住越来越扩张的“养老保险基金缺口”。人保部副部长胡晓义在2009年8月4日召开的新闻发布会上透露，农民在60岁以后都能够享受到国家惠普式养老保险基金，基础养老保险基金由国家财政全部保证支付。《新京报》评论认为，新养老保障筹资方式采取基础养老保险基金由国家财政全部保证支付的形式，这直接明确了国家财政的责任。

但是随着上海市级财政对养老保险基金的补贴力度逐年增加，财政投入的压力越来越大，却仍然难以堵住越来越扩张的养老保险基金缺口。因此，明确政府在养老保险基金中应当承担的责任并用法律的形式给予固定，是缓解财政压力和厘清养老保险基金可持续发展问题的关键一环。

图2 养老补贴占市级财政支出的比例（2002～2008年）

第三，现有养老保险基金投资银行和国债的运营方式越来越不能满足“养老保险基金保值增值”的迫切需求。目前，我国养老保险基金投资运营的手段主要是借助投资银行和国债获取一定的利息，但是收益甚微，基本不能实现养老保险基金的增值目的。从图3看出，1989～2005年的17年间，定向特种国债发行利率高于等于同期银行年期定期存款年利率的有12年，从这个角度来看，定向特种国债似乎比银行存款更能体现基金保值的特征，但其实际收益率的不确定性却需要做具体分析。

图3 1年期银行实际收益率变化