上海是全国的经济中心和沿海发达地区，其郊区农村社会养老保险建设与全国其他地区相比，一直处于较高的发展水平，有其自身的特点，对于上海农村养老保险体系及其发展经验的研究有着重要的意义。

一 上海农村社会养老保险制度的发展

上海农村养老保险制度于1987年正式建立，当时由市民政局与市农委和部分高等院校的专家组成了“上海市农村社会养老保险制度改革”课题组，根据本市农村实际情况的，设计了由国家、集体、劳动者三者合理负担的社会养老保险新模式。1991年底嘉定区率先建立了县级农村社会养老保险制度。

1992年初，市民政局在全市推广了嘉定的成功经验。同年8月，又会同市农委、财政局、体改委等联合下发了《上海市农村社会养老保险试点基本方案》，明确了指导思想、基本原则、管理体制等基本框架。1993年，市民政局决定全面推进农村社会养老保险制度。当年启动运转的乡镇数发展到138个，参加保险人数达58万人。

1994年4月，上海农村社会养老保险的职能由市民政局划转至市劳动和社会保障局，区县的职能划转也陆续完成，全市基本理顺了管理体制。1996年2月，《上海市农村社会养老保险办法》正式颁布实施，上海的农村社会养老保险得以稳步发展。至2005年底，扣除征地农民参加上海市小城镇社会保险人数110.16万人，全市当年农保缴费人数为73.23万人，享受农保养老金支付人数为28.11万人；当年农村养老保险费收入达到64205.99万元，其中单位缴纳养老保险费收入40344.21万元，个人缴纳养老保险费收入23861.78万元；全市当年农民养老金支出34620.4万元，其中个人账户养老金支出4306.22万元，补差金支出17773.23万元，补助金支出12418.13万元，全市农民人均月养老金为107.6元，与上年末相比人均月养老金增长24.5%；全市各区县、乡镇财政补贴收入25511.21万元，与上年同比上升178.59%^[1]。

二 完善农村养老保险制度

2007年上海明确将完善本市农村社会养老保险制度列为全年市政府的重点工作之一，提出“完善农村养老保险制度，实行区县统筹，建立养老金正常增长机制，完善老年农民养老金政府托底补贴政策，逐步提高农民的养老保障水平”。为此，市政府出台了《上海市人民政府关于完善本市农村社会养老保险制度的通知》（以下简称《通知》），并明确浦东新区和松江区先行全面完善“农保”制度的试点。

《通知》明确，本市“农保”由目前的乡镇一级统筹提高到以区县为单位统筹，建立区县和乡镇两级财政共同投入制度，加强“农保”基金征缴，扩大“农保”覆盖面，做到应保尽保。并积极探索建立多渠道的“农保”基金筹集机制，以进一步提高“农保”社会化程度和保障水平。同时，《通知》明确要求严格基金管理，将农村社会养老保险基金纳入区县社会保障基金财政专户，严格实行收支两条线管理。此外，《通知》还要求建立“农保”养老金合理稳定的增长机制，明确本市“农保”养老金标准调整的具体时间统一为每年7月1日，具体标准由各区县政府结合本地区实际确定。

（一）浦东新区试点“农保”概况

浦东新区是上海全面完善“农保”制度的试点之一。《浦东新区农村社会养老保险试行办法》（以下简称《办法》）2008年底正式出台，从2009年1月1日起，浦东户籍农民将在全市率先享受新的基本养老保险待遇。

1.提高“农保”统筹层级

浦东“农保”改革核心之一就是把“农保”制度由原来各乡镇统筹提升为新区统筹，既改变了以前新区内各乡镇管理混乱、养老待遇差异悬殊的现象，也为今后城乡养老保险制度有效衔接奠定制度基础。

2.“三个统一”探索城乡衔接

在原有“农保”制度下，参保人员只有养老保险个人账户，并未设立专门的社会统筹资金，与现行城镇保险制度下社会统筹和个人账户相结合的统账模式无法衔接。浦东的改革，实现了“三个统一”。

（1）统一养老保险费的征缴基数和比例。养老保险费的征缴基数确定为上年度全市职工月平均工资的60%；个人缴费比例为3%，农村集体经济组织也为3%，目前均为每月52元。

（2）统一农保养老金计发办法。按月领取的养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金月标准按个人办理申领手续时上年平均工资的10%计发；缴费年限累计超过15年的，在15年基础上，缴费年限每增加1年，相应增加上年平均工资0.25%的月基础养老金。

（3）统一“农