1986年至今，上海社会保障制度一直处于不断完善中。1986年，上海开始实行国有企业退休费统筹。同年，上海在国有企业职工中建立了待业保险制度，这就是后来的失业保险制度。1993年，在退休费统筹制度的基础上，上海建立了城镇职工基本养老保险制度即“城保”，该制度适用于上海城镇范围内各类单位及其具有上海城镇户籍的从业人员，灵活就业人员和离退休人员。同年，上海在全国范围内率先实行了覆盖所有企业职工的最低工资保障制度，接着还相继建立了城镇、农村居民最低生活保障制度。1995年，城镇职工基本养老保险制度扩大到城镇私营企业职工、城镇个体工商户及其帮工、外商投资企业中国职工等各种所有制企业职工群体。同年，待业保险改称失业保险，覆盖范围也从国有企业职工扩大到所有单位的劳动者。1996年开始，上海实行了下岗职工基本生活保障，继而又推出了“协议保留社会保险关系”即“协保”政策，推动了社会保障的社会化。同年，上海建立了农村社会养老保险制度即“农保”，适用于上海农村地区的乡镇企业从业人员，农、副业从业人员及领取养老金人员。1996、1997年，上海先后实行了住院和门诊大病保障的社会统筹，保障范围由国有、集体企业逐步扩大到合资（外资）、私营等其他所有制企业职工。1997年和1998年国务院分别对养老保险和医疗保险作出决定，全国统一实现“统账结合”的模式，正式拉开了上海实施城镇居民社会保险“统账结合”改革的序幕。

一 上海社会保障制度发展路线图与小城镇社会养老保险制度

（一）上海市社会保障制度发展路线图

1998、2002年，上海分别实施了城镇灵活就业人员、小时工的社会保险参保办法，使“城保”制度覆盖范围由传统单位职工向所有城镇从业人员扩展。1998年10月起，上海全市离退休人员实现基本养老金社会化发放。在此基础上，各项社会保障待遇支付逐步实现社会化发放。2001年，初步形成了面向所有机关、事业、企业职工并全方位涵盖住院、门急诊保障的职工医疗保险制度，并实施了弱势群体医保减负、公务员医疗补助、总工会互助保障计划、职工医疗救助等配套措施。2001、2004年，上海分别出台了生育和工伤保险，至此“五险合一”的“城保”制度基本形成。2002年，针对外来从业人员流动性强的特点，上海建立了以农民工为参保主体的外来从业人员综合保险即“综保”制度。近年来，“综保”覆盖面不断扩大，待遇水平稳步提高。

图1 上海完善社会保障制度主要时间节点路线

2003年，为了解决城市化过程中各类失地农民（包括征用地农民）的社会保障问题，上海探索建立了“五险合一”的小城镇社会保险即“镇保”，该制度适用于上海郊区范围内用人单位及其具有上海户籍的从业人员、上海户籍被征用地人员、灵活就业人员和领取养老金人员。2004年，上海开始对65周岁以上的老年农民实行养老金托底政策，对其中月养老金水平低于托底标准（目前为100元）的，通过市、区（县）两级财政补贴，补足到托底标准。2006年下半年以来，上海重点将基本社会保险制度尚未覆盖的体制外人群逐步纳入除城镇和农村“低保”以外的各类基本社会保障的覆盖范围，相继出台了高龄无保障老人基本保障、遗属保障、中小学生及婴幼儿基本医疗保障、普通高校学生医疗保障、支援外地建设退休（退职）回沪定居人员帮困补助、城镇重残无业人员基本医疗保障等一系列保障政策。2007年1月1日，《上海市社会保险基金财务管理办法》正式实施，建立社保基金财政专户，严格实行收支两条线管理。同年，市委正式批准建立市社会保障监督委员会，形成由行政监督、专门监督、社会监督相结合的社保基金监督机制。2007年下半年起，“农保”统筹层次由乡镇提高到区（县）的工作正式启动，并在浦东新区和松江区启动全面完善“农保”的试点。2007年底，在整合各类居民基本医疗保障的基础上，上海出台了城镇居民基本医疗保险办法，并从2008年1月1日起实施，实现了医疗保险的制度全覆盖。2007年底，上海企业年金整体移交给具有法定资质的机构运营。2008年，上海探索进一步扩大高龄无保障老人纳保范围，完善上海城镇老年居民基本养老保障制度，并将“帮助200万城镇非职工居民参加上海居民基本医保制度，完成上海10万名农民纳入上海养老保障体系工作”列入市