上海是全国流动人口最集中的地区之一，流动人口对上海的经济发展起着重要作用，流动人员的社会保险制度的建立和完善必将成为上海社会发展的重要方面。从2002年开始实施的流动就业人员的综合保险，在当时的情况下考虑流动就业人员社会保险的问题，但从现在的经济政治的发展是远远不够的，上海流动就业人员养老保险的改革和发展是必然趋势。

一 上海市流动人口参保现状

从2000年第五次人口普查的数据看，上海市流动人口总共387.11万人，约占户籍人口的29%，占总人口比重仅次于北京市（约为33%），居全国第二位。截至2008年底，上海市流动人口的数量已达到642.27万人，占户籍人口的46%，其中居住超过半年的为517.42万人^[1]。人口的流动性与经济发展水平和社会发展阶段之间存在着密切联系。随着上海地区经济的持续发展和城市国际化进程的推进，加之我国一体化进程的不断深化，还会有越来越多的外来人员到上海工作和生活。

为了维护社会稳定和经济发展，保障流动人员的合法权益，规范单位用工行为和上海市劳动力市场秩序，上海市政府从2002年推出了外来从业人员综合保险，简称“综保”，包括工伤、住院医疗和老年补贴三项保险待遇。这为上海市外来从业人员解除了现实之困，撑起了坚实的“保护伞”。2004年8月30日，上海市人民政府34号令发布了《关于修改〈上海市外来从业人员综合保险暂行办法〉的决定》，修改完善了综合保险办法。2005年3月15日，上海市政府劳动和社会保障局发布了《关于贯彻〈上海市外来从业人员综合保险暂行办法〉的实施细则》，明确了综合保险的各个环节。

综合保险在保障流动人口基本权益方面发挥了重要作用。截至2008年底，参保人数已达到383.8万人，参保比例接近60%，比2003年建立之初参保率只有15%，提高了近4倍。从图1可以看出，上海市流动人口数量从2000年开始呈现出显著上升的趋势，到2007年达到最高，由于受国际金融危机的影响，2008年人数略有所下降。流动人员参加综合保险的数量也呈现快速上升趋势，从2003只有77万人，到2008年超过380万人。而且，自2006年起，参保人数每年都以50万人的速度增加。可见综合保险的覆盖面不断扩大，在把外来人员纳入基本保险方面取得了明显的成效。

图1 上海市综合保险覆盖面（2000～2008年）

上海市综合保险的优点主要表现在以下几个方面。

第一，“三险合一”解决了流动就业人员紧迫需要的工伤、医疗保险，保障了流动就业人员的权益，同时又兼顾了养老保险。老年补贴采取一年一份的办法计发，只要缴费满一年就可以获得一份养老补贴，没有像户籍职工养老保险那样设置了较长的最低缴费年限（15年），这样的计发办法可以更有效地保护流动性大的外来务工人员的权益。

第二，个人不缴费，流动就业人员比较容易接受；而且由于在本人不缴纳的情况下享受一定的待遇，有利于流动就业人员监督用人单位依法缴费，维护其自身权益。

第三，企业缴费率相对较低，降低了企业的成本。综合保险的缴费水平、缴费基数大大低于户籍职工，容易吸收用人单位参加。

第四，模式比较简单，管理成本也比较低。

不仅如此，综合保险与城镇职工养老保险、小城镇养老保险和农村养老保险一起，构成了上海“多种类、广覆盖”的养老保障体系，体现了养老保险“广覆盖、多层次”的要求。

然而综合保险也存在一些缺陷和不足，突出表现在以下几个方面。

第一，流动就业人员不缴费，既淡薄了其保障意识，又体现不出社会保障权利与义务统一的原则。

第二，实行多头分别管理的模式，造成了社会保障政策上的不统一和社会保障制度间的不衔接，既不利于劳动力的自由流动，而且使得上海市社会保障改革缺乏一定的系统性和连贯性，不符合未来社会保障发展的方向。

第三，不设置个人账户，老年补贴太少，基本上保障不了流动就业人员老年生活，有剥夺流动就业人员权益的嫌疑。

根据上海市综合保险的规定，连续缴费满12个月或者在3年内缴费满12个月的即可获得一次性支付的养老补贴。上海2008年的当地职工月平均工资为2890元，外来从业人员的缴费基数为上年度当地职工月平均工资的60%，其额度为本人实际缴费基数的7%。如果缴费期从2009年1月到12月，则可享受的一次性支付的金额为2890×60%×70%×12=1456.56元。

如果流动就业人员累计缴费满20年，根据下面