上海市养老保障制度主要包括城镇职工基本养老保险、农村社会养老保险、小城镇养老保险以及外来从业人员综合保险的多层次养老保险体系，并在2006年将上海市城镇高龄无保障老人纳入社会保障范围，进一步扩大了社会养老保险的覆盖面。党的十七大报告明确提出，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。在一元化结构下，过去的某些制度已不适合社会经济的发展，城乡社会保险一体化进程必然加速。上海社会保险制度从1986年10月开始建立，至今取得了一定的成果，但也存在着一系列问题，需要进行改革和发展。因此，上海城镇基本养老保险制度的改革及其城乡一体化进程将直接影响整个上海社会保障体系的建设，并影响上海的社会稳定和经济发展。

一 上海市养老保障制度的现状

（一）上海市城镇职工养老保险

上海城镇基本养老于1986年10月开始改革时，就实行了省级社会统筹，是全国最早实现省级统筹的地区。1993年城镇基本养老保险制度的实施范围逐步扩大到机关、事业部门等所有的国有单位，1995年又进一步扩大到外资企业职工以外的所有城镇劳动者，可以说上海在改革过程中形成了自己的模式。

自从制度改革以来，上海城镇基本养老保险基金收支在一段时间里处于良好的状态，参保人数不断增加，基金积累规模也逐年增大。但受到人口老龄化和养老金历史债务偿还压力加大等因素的影响，从1998年开始，城镇基本养老保险基金收支开始出现赤字，而且，此后赤字规模呈现出不断扩大的趋势。

上海人口老龄化急速加剧（如图1），2008年60岁及其以上老人占总人口的比例为21.6%，预计到2010年这一比例将上升为23.6%，2020年60岁及其以上的老人总数接近500万人，约占总人口的33%。

图1 2001～2008年上海老年人口增长趋势图

与此同时，参保人数增加的空间非常有限，到2008年底，参保人数为436万人，如果按目前的政策不变，未来几年的城镇参保职工人数将呈现缓慢增加的趋势，预计到2020年，参保人数为458万人。上海城镇职工养老保险赡养比从2008年的1.48快速减少到2020年的大约0.98，受此影响，上海市城镇职工养老基金缺口将从2008年的70多亿元扩大到2020年的近700多亿元（如图2）。财政将不堪重负，城镇职工养老保险制度可持续性状况堪忧。

图2 上海市城镇职工养老基金缴交量、发放量以及基金缺口情况

不仅如此，上海市城镇社会保险负担已经很重，各项城镇社会保险的缴费比率2008年已经达到48.5%，这么高的费率不仅对单位和个人是很重的负担，而且已经严重影响上海产业的竞争力，对招商引资造成很大的负面作用。

（二）上海市小城镇养老保险

上海的小城镇社会保险在全国是独一无二的制度。2003年10月，根据《上海市人大常委会关于同意〈上海市小城镇社会保险的实施方案〉的决定》，结合实际情况，上海开始实施小城镇社会保险制度，简称为“镇保”。上海市推出“镇保”的目的，一是为了解决“农保”和“城保”的不完善，适应城市化进程中广大劳动者尤其是失地农民的基本保障需求；二是为了促进城乡劳动力就业，保障社会保险转移接续；三是为了适应不同地区发展水平，加快郊区城市化进程，保证上海经济快速、持续和协调发展。

上海市小城镇社会保险具有低水平、有弹性和广覆盖的特征。用人单位缴纳基本社会保险费的基数，按照上年度全市职工月平均工资的60%乘以本单位应当缴纳的人数确定，其中养老保险缴费比例为17%。有弹性主要体现在补充保险部分，即对于补充保险，用人单位和从业人员可以根据自身的实际情况来确定是否参加；如果参加的话，自己可以决定其缴费水平。小城镇养老保险在补充保险部分上体现了灵活性，从而满足了不同人群的不同层次的需要。小城镇养老保险实施对象比较广泛，只要具有上海户籍的居民都可以被纳入小城镇养老保险体系内。

2003年底，参加小城镇养老保险的人数为2.07万人，其中被征地人员参加保险人数为1.05万人，用人单位从业人员及自由职业之参加保险人数1.02万人；到2004年，参保人数达到59.21万人，并表现出地区之间参保人数分布不均，松江、南汇、金山等地区参保人数比较多。从表1中可以看出，“镇保”的总体实施状况比较好，2005年参保人数超过110万人，随着征用土地人员的减少，参保人数也呈现出缓慢增加的