一 上海基本医疗保险制度建设及政策实施

从2008年1月1日起，上海市实施《上海市城镇居民基本医疗保险试行办法》，至此，全市形成了基本覆盖所有城乡居民的基本医疗保障制度体系，即以就业为参保前提的城镇职工基本医疗保险、以非就业人群为对象的城镇居民基本医疗保险和以家庭为单位参保的新型农村合作医疗制度。2009年，上海的基本医疗保障制度得到不断完善，医疗资源配置得到进一步优化，基本医疗保险制度运行效率进一步提高。

（一）城镇职工基本医疗保险制度

上海于2001年全面实施城镇职工基本医疗保险制度之后，又将自由职业人员和个体经济组织业主及其从业人员、郊区的被征用地农民及新建单位和个体工商户纳入了保障范围，形成了“城保”、“个保”、“镇保”等制度。

1.“城保”的制度要点

“城保”是由用人单位与职工个人共同按工资总额的一定比例缴费建立起医疗保险统筹基金与个人医疗账户，由统筹基金和个人共同分担医疗费用。根据国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，上海市人民政府于2000年10月出台了《上海市城镇职工基本医疗保险办法》，并于2001年1月全面实施了城镇职工基本医疗保险，并于2005年起允许个体经济组织业主及其从业人员按“城保”缴费，享受“城保”待遇。

表1 “城保”的制度要点

2.“个保”的制度要点

在“城保”办法出台后，上海于2002年制定了《上海市城镇从事自由职业人员和个体经济组织业主及其从业人员基本医疗保险暂行办法》，从而使基本医疗保险制度基本覆盖了城镇不同所有制、不同单位所有劳动者。“个保”的筹资低于“城保”，参保人员从业期间不建立个人账户，保障项目为门诊大病和住院。

表2 “个保”的制度要点

3.“镇保”的制度要点

在“城保”和“个保”制度平稳运行的基础上，上海不断加强社会医疗保险制度的内涵和外延建设，保障范围也不断从城市向郊区扩展。2003年10月，为适应城乡统筹发展的要求，建立了具有“低平台、广覆盖、有衔接”特点的“镇保”制度，并在实施中将征地农民纳入到基本医疗保险的范围。

表3 “镇保”的制度要点

（二）新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗制度是农村社会保障体系和农村卫生工作的一个重要组成部分，也是整个社会医疗保障体系的重要组成部分，是新农村建设的重要方面。为进一步增强农民抵御疾病带来的经济风险的能力，逐步缩小城乡居民在医疗保障方面的差距，根据2005年全国新型农村合作医疗试点工作会议精神，2005年11月，上海市卫生局、农委、发展改革委员会、财政局等四部门制订了《关于提高本市农村合作医疗保障水平的意见》。

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，《关于提高本市农村合作医疗保障水平的意见》将“新农合”内容概括为以下两点。

（1）目标。继续巩固和完善现行合作医疗制度，提高个人缴费水平，加大政府扶持力度。到2008年，郊区各区县合作医疗人均筹资水平都不低于2004年全市人均筹资水平，并建立逐年递增的长效筹资机制，不断提高本市农民医疗保障水平，逐步缓解农民“看病难”、“看病贵”的问题。

（2）筹资。加大政府对合作医疗资金的财政投入。自2005年起，各区县及乡镇政府扶持合作医疗的资金与个人缴纳资金的全市平均之比不低于1∶1；充分发挥集体经济和社会团体在合作医疗筹资中的作用，各企业、村集体应按时、足额缴纳合作医疗资金。同时，有关部门应继续给予合作医疗经费支持，多管齐下，逐步提高农村合作医疗筹资的总水平。

（三）城镇居民基本医疗保险制度

上海市政府决定从2008年1月1日起实施《上海市城镇居民基本医疗保险试行办法》，这标志着全市已经形成了由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三大基本制度构成的，能基本覆盖所有城乡居民的基本医疗保障制度体系。

上海居民医保制度具有以下四个特点。

第一，覆盖人群广泛。让城镇各类无医保居民都有保可参，在制度上实现全覆盖。

第二，保障水平适宜。综合考虑疾病风险、各方承受能力，居民医保重点在于保住院，兼顾门诊医疗，保障水平随经济社会发展逐步提高。

第三，增强政府责任。在坚持个人缴费的基础上，