一 导言

社会保障制度是以国家和政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。^[1]我国自有社会保障制度以来，城市实行的是高补贴、高就业的社会保障制度，即有了城市户口就可享有就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与粮食、副食品、住房等补贴。而农村实行的是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度，其保障水平明显低于城市。失地农民既有别于农民，又不同于城市居民，是一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，又不享有同城市居民一样的城市社会保障。

上海目前正处在快速的工业化和城市化进程中，伴随着这一进程，城市住房和非农业用地的需求也随之增加，大量的农业土地转化为城市用地。国家强制性征地改变农民的经济生产方式，造成农民生活发生变化，就业问题日趋严重。

二 对失地农民就业保障的已有研究

失地农民就业困难的原因除了文化素质低和技能水平不高的主观因素外，作为现行征地安置方式的货币安置，补偿标准过低，没有考虑失地农民的居住安顿、重新就业等问题，同时，现行的补偿费用支配缺乏规范也是造成农民在失去土地后不能得到创业资金的原因。蒋永穆、戴中亮^[2]则指出，当前国家对失地农民的安置补偿主要依据是1998年修改执行的《中华人民共和国土地管理法》第47条的相关规定。这种模式是一种“超低的、不完全的”安置补偿模式，未能替代土地就业和保障的这两项功能。

国内有许多学者呼吁政府重视失地农民的就业权，白呈明指出，由于农民失去了土地，也就失去了劳动对象、工作场所，成为“剩余劳动力”，从理论上讲，其应向城镇、向二三产业转移，寻找新的就业机会。但中国的城镇化水平还很低，中国的二三产业还无法容纳庞大的“失地农民”，因此，失地农民的就业权受到了严重的侵害。白书祥认为农民在劳动就业方面应享有的权利是多方面的，主要有充分就业权、平等竞争权、自主择业权、自由流动权和自我维护权。实现充分就业的两个必要条件：一是要有比较稳定的就业岗位，二是能充分发挥自身的主观能动作用。这些成果在不同程度上对失地农民的就业问题进行了研究。^[3]

学者们关于促进失地农民就业提供了一些思路和建议。张琪^[4]探讨了在农村城市化过程中促进转居农民就业的对策，认为转居农民是对城市化进程中的农民的一种称谓，一纸户口变换并不能解决他们进城后的就业和社会保障问题，应从战略高度充分认识并力争实现转居农民的就业，并提出了促进转居农民就业的具体措施，如将就业岗位的增加作为各级政府的考评指标之一；采取有效措施提高农村劳动力的素质；建立并落实促进转居农民就业的优惠政策；组织和帮助就业相对困难的群体从事社区居民服务工作等。林民书等^[5]也在分析了郊区失地农民非农化困难的原因是由于郊区农民原来的农业效益较高、他们在失去土地后对低收入的进厂打工并不像外来民工那样热心，加上他们文化素质低和缺乏职业技能，就业安置显得困难之后，指出了在城市化进程中城郊农民非农化的具体途径，即由于他们长期以来都在向城市提供农副产品，具有丰富的经商经验，因而向他们提供自谋生路和自找职业的机会更加有效，如利用其地理位置优势从事非农经营活动、发展第三产业等。戴林^[6]在分析我国经济转轨时期城市化特点的基础上，探讨了城市化与农民出路的关系，并从战略和战术两个方面提出了解决城市化与农民出路问题的一些具体对策，如工农业发展的不平衡以及城乡之间的差异应由市场来解决、解决失业率问题的前提和关键在于解决农村剩余劳动力的出路。

有学者^[7]对上海某区进行调查得出以下结论：目前失地农民的就业情况不容乐观，影响就业的深层次矛盾和因素较多，主要表现在以下几个方面：①失地农民就业观念有偏差。②失地农民就业渠道不畅。③失地农民就业竞争力差。④紧调控、快开发与低就业“三碰头”。上海失地农民总体就业矛盾日渐突出，已经成为社会性问题。现阶段“务农无地、上班无岗、低保无份”的失地农民已成为一个需要特别关注的群体。

总的来说，已有的研究成果普遍赞同农民失地是经济社会发展、城市化进程中的一种必然