2009年5月11日，温家宝总理颁布国务院第555号令，即规定自2009年10月1日起实施《流动人口计划生育工作条例》，以加强流动人口计划生育管理，维护流动人口的合法权益，稳定低生育水平。由此不难看出，作为和流动人口生育密切相关的我国生育保险制度，也必将经历一个对流动人口覆盖从无到有的过程，从而寓服务于政策当中，以保障流动人口女性的合法权益。

一 建立流动人口生育保障的必要性

（一）流动人口生育保障面临“双层”法制空白

1.流动人口不被国家生育保险制度覆盖

我国生育保险覆盖面狭窄，流动人口不在制度保障之内。我国生育保险制度在新中国成立初期建立，以1953年《中华人民共和国劳动保护条例》为标志，该条例对“企业女职工”^[1]的生育保险做了明确规定的同时，将生育保险覆盖人群定位在了国有企业女职工。经过不断完善的现行生育保险制度以1994年《企业职工生育保险试行办法》具体实施，而保险实施范围则为城镇企业及其职工，即国有企业、股份制企业、城镇集体企业、私营企业、外商投资企业及其职工。流动人口在我国的生育保险制度覆盖范围之外。

2.流动人口受国家户籍管理制度限制不被地方保障政策纳入

我国对居民的管理建立在现有的户籍制度基础之上。改革开放之后，随着地区间经济发展联系的紧密，户籍制度有松动迹象，但是诸如上海、北京等大城市的户籍政策依然严格，使广大非户籍流动人口被排除在生育保险政策覆盖范围之外。而作为地方政府而言，由于人口数量压力过大、地方资源相对稀缺，同时在缺乏国家主导、制度保障的状况下，户籍便成为不能为流动人口提供同地区居民保险待遇的理由。

3.流动人口生育保险不在上海综合保险实施范围

就地方而言，上海市政府于2002年7月发布实施了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，并于2004年8月对该办法的部分内容进行了修改，使之优化完善。该规定涉及了社会保障五大保险中的养老、医疗、工伤和失业保险，而生育保险则未被纳入该《办法》。由此，上海市流动人口女性仍然在法律制度保障之外，无法享有生育保险。

由此可见，从国家制度的层面来看，一方面，流动人口女性生育不在我国生育保险制度覆盖范围之内，面临保障制度的空白；另一方面，从户籍管理制度而言，长期脱离户籍所在地，使得流动人口不但不被输入地纳入地方政策而且无法充分享受户籍地所规定的相关政策，而输入地政府对流动人口提供生育保障的不主导态度，使广大女性流动人口游离在政策法规保障之外，自身的权利无法得到实现。现阶段而言，流动人口已经成为继我国城镇人口和农村人口之外的第三支庞大的社会群体，急需填补各层次生育保险制度空白，为广大女性流动人口提供生育保障。

（二）社会公平与和谐要求为流动人口建立生育保障

1.社会公平呼吁建立流动人口生育保障

党的十六届六中全会将其确定为2020年构建和谐社会九大任务和目标之一，即建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是全面建设小康社会的必要要求和构建和谐社会的重要保证。

党的十七大报告进一步将“加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系，使人人享有基本社会保障”作为改善民生的六大基本任务之一。

改革开放以来，流动人口已经成长为城市建设的一支主力军，在现阶段其在城市建设和生活的方方面面从事着不可替代的工作、发挥着不可替代的作用，然而这个庞大群体的生育权益，并没有得到全面、合理的保障，即广大女性流动人口并没有享受到生育保险的权利，从社会学视角而言，这是社会的不公平、不平等。

结合现阶段我国流动人口呈现出的新特点，即法律意识不断增强、婚育期人口增多等，为流动人口建立与其需要紧密结合的生育保险政策是实现社会公平的必要举措。

2.社会和谐要求建立流动人口生育保障

流动人口生育保障问题涉及社会变迁、经济体制改革、人口管理制度、社会保障体系、劳动就业制度、劳动关系、教育与人力资本等诸多方面因素，其中的经济效应和文化效应不言而喻，而政治和社会效应更不容忽视，流动人口的辛勤付出理应得到社会的回报，一味的索取必然给社会带来不良的后果，一旦产生某种不良后果，其中的社会和政治影响是很难通过经济手段来实现的，从这个意义上讲，关注流动人口妇女生育，能够辐射到每个流动人口家庭