一 金融危机对上海贫困群体的影响

2008年下半年以来，金融危机的冲击蔓延到了中国。在外部不利经济环境和自身结构转型的双重压力下，上海经济下行压力明显增大，经济增长速度大幅回落。而在2007年这一指标是增长52.3%^[1]。外贸出口出现负增长。2009年上半年，上海市外贸进出口总额比去年同期下降23.5%^[2]。工业企业经济效益下降。2008年规模以上工业企业实现利润总额949.77亿元，下降28.9%；全市工业企业亏损面为25.9%。2008年工业企业经济效益综合指数为223.11，比上年下降4个点。^[3]外资企业，尤其是台资、韩资、新（加坡）资企业以及劳动密集型、出口导向型的民营企业受到很大冲击。许多企业收缩经营、歇业，甚至破产倒闭。国有企业受到的影响也同样明显，钢铁、汽车、石化、机电、造船等重点行业出现了不同程度的亏损。

严峻的经济形势减少了企业用工需求，劳动力就业空间被挤压。在就业需求较为疲软的经济环境中，缺乏竞争力的低保群体就更难获取就业机会。那些已经就业的收入略高于低保标准的低保边缘群体也面临着失业和降低工资的风险，而且他们没有低保制度的保护。如果劳动力的就业稳定性和工资收入下降，他们极有可能陷入贫困。2008年上海的居民消费价格指数比上年上涨5.8%。^[4]“上海市民的食品消费支出平均增加了二成左右。因为食品需求的弹性较小，所以对低收入家庭而言影响更大。同时上海的房价居高不下，住房消费比重明显增加。城乡居民的居住消费在2000～2008年增加了2～3倍，交通与通信的消费增加了3～5倍，这对于低收入群体更是雪上加霜，相对贫困趋势也开始出现。调查表明，虽然超过半数的家庭感到2006年以来收入水平提高了，但是也有约10%的家庭的收入水平比3年前差了，7%左右的家庭感到近年来生活整体素质在下降。这些家庭集中在普通工人、服务员、离退休人员和失业人员中。”^[5]面对复杂严峻的经济形势，与低保群体利益密切相关的社会救助政策也及时做了相应调整。

二 上海社会救助政策调整

（一）上海最低生活保障制度的调整

1.适度扩大了城镇低保范围

2008年上海最低生活保障对象为45.77万人，与上年持平。其中城镇最低生活保障对象为34.08万人，比上年增加0.14万人；农村最低生活保障对象为11.69万人，比上年减少0.14万人。^[6]2009年上半年上海城镇最低生活保障对象持续增加，农村最低生活保障对象持续减少。截至7月，城镇最低生活保障对象为36.04万人，农村最低生活保障对象为10.45万人（见图1）。城镇最低生活保障对象的持续增多与上海市出台的一系列扩大城镇低保范围的政策有关。

图1 2008～2009年上海城乡最低生活保障对象变化

（1）将部分协保人员纳入低保范围。根据2009年6月12日上海市民政局、财政局、人力资源和社会保障局《关于将本市部分协议保留社会保险关系人员纳入城镇最低生活保障范围的通知》（沪民救发〔2009〕33号），将家庭人均收入低于城镇最低生活保障标准的协议保留社会保险关系人员纳入城镇最低生活保障范围。原来已经享受低保家庭中协保生活困难补助的人员，重新核定计发家庭低保救助金。

（2）特殊困难企业中完全停工的职工可申请低保。为配合做好金融危机形势下特殊时期稳定就业的政策措施，根据上海市人力资源和社会保障局、上海市财政局《关于2009年帮助困难企业减轻负担稳定就业岗位有关事项的通知》（沪人社就发〔2009〕16号），上海市政府出台了准许上海市特殊困难企业中完全停工的相关员工申请低保的相关规定。

特殊困难企业是指生产经营暂时发生严重困难且恢复有望、属于地区或行业重点扶持范围、就业贡献大的中小企业。经过认定后该企业中完全停工的员工可申请低保，其月工资收入按不低于500元标准计算，月工资收入高于500元标准的，按其实际收入计算。已经享受低保的特殊困难企业中完全停工的相关员工，经审核后调整低保救助金。^[7]

（3）探索“支出型”贫困群体的救助工作，关注低保边缘群体。低保边缘群体的收入刚刚超过低保标准，生活困难程度与低保群体相差无几，但是却没有低保制度的保护。上海计划针对这一群体，尤其是由医疗、教育等刚性支出造成实际困难的“支出型”贫困群体纳入社会救助的范围。上海市民政局预计在2009年上半年提交方案并起草《关于进一步推进本市社区综合帮扶