一 上海社会保障法制建设的现状

（一）2009年以前上海社会保障法制建设述评

改革开放以来，上海是全国社会保障改革试点和立法的前沿阵地，其社会保障法制建设取得了重大成就，建立了以社会保险为重点、以社会救助为基础、兼顾社会福利以及优抚安置、覆盖全市的“一城四保”的法规规章体系，形成了具有鲜明地方特色的社会保障法制建设的“上海模式”。

上海社会保险法制建设可以概括为“一城四保”的立法。所谓“一城四保”，即城镇职工社会保险（“城保”）、小城镇社会保险（“镇保”）、农村社会保险（“农保”）、外来人员综合社会保险（“综保”）。其立法状况参见表1。上海其他社会保障立法状况参见表2。

（二）2009年上海社会保障法制建设状况

2009年是受国际金融危机影响比较严重的一年，这使社会弱势群体的生活更加艰难。相应的，上海社会保障立法做出积极调整，一是加大社会困难群体社会保障的立法力度，二是加强失业保障、就业促进等方面的立法。

1.医疗保险立法

2009年12月27日上海市人大常委会发布《关于上海市贯彻〈国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定〉实施方案的修改内容》的决定，进一步减轻个人负担，体现了基本医疗保险的公平性，参见表3。

为了进一步减轻参保人员的医疗费用负担，提高医疗保障的公平性，上海市发布《上海市城镇职工基本医疗保险综合减负实施办法》，对2004年原实施办法进行适当调整，参见表4。

2.生育保险立法

上海市人民政府颁布新的《上海市城镇生育保险办法》。这是在今年严峻的金融危机形势下，以不增加本市用人单位负担为前提，从城镇生育保险基金可持续发展的角度，对支付办法作出的修改，并对以往与全市职工社会平均工资挂钩托底的标准进行了调整，参见表5。

表1 上海社会保险立法一览

表2 上海其他社会保障（除社会保险）立法一览

表3 医疗保险实施方案新旧对比

表4 医保综合减负办法调整前后对比

表5 新旧《上海市城镇生育保险办法》对比

3.工伤保险立法

2005年上海市发布《关于本市老工伤人员工伤保险待遇转由工伤保险基金支付的通知》，对老工伤人员工伤保险待遇转由工伤保险基金支付，并实行“协商一致”和“费用分担”的原则。该原则一定程度上影响了部分困难企业的生存发展。特别是自2008年下半年以来，受国际金融危机影响，本市企业生产经营困难增多，部分困难企业老工伤人员负担较重的情况日益显现。2009年上海市发布《本市老工伤人员纳入工伤保险统筹管理有关问题处理意见》，改变了“费用分担”的原则，保障了老工伤员工的利益。

4.外来人员社会保险立法

2002年上海市颁布《上海市外来从业人员综合社会保险暂行办法》，建立了外来从业人员综合社会保险制度，后来又颁布《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》，外来从业人员中只有持人才引进类居住证人员才能参加城镇基本养老保险。为了有利于本市用人单位吸引各类人才，保障外来从业人员公平参保的权利，本市对城镇基本养老保险参保政策予以调整，出台了《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险若干问题的通知》，使得具有城镇户籍的外来人员有资格参加本市城镇社会保险，参见表6。

表6 外来人员综合保险制度前后对比

5.就业保障立法

针对金融危机引发的失业潮，上海市2009年加大了就业保障立法的力度，参见表7。

表7 2009年以来上海就业保障立法情况

二 上海社会保障法制建设存在的问题

上海的社会保障事业发展虽然取得了很大的成绩，但总体上，社会保障制度还不够健全，社会保障体系尚不完善，社会保障管理水平还有待进一步提高。尤其是面对上海经济社会发展的新要求，社会保障改革面临着严峻的挑战。

（一）虽形成“一城四保”，但之间差异较大，缺乏相互衔接的机制

由于经济发展水平和城乡差异，上海社会保障在保障水平上分为不同的层次。以社会保险为例，就有“城保”、“镇保”、“农保”和“综保”等不同的层次，等将来具备条件后最终逐步实现统一。然而，四个层次缺乏必要的衔接，这为逐步过渡设置了人为障碍。

“城保”所缴纳的社会保险费明显高于“镇保”和“综保”（员工不缴纳保险费），同时“城保”的待遇也明显高于“镇保”和“综保”。虽然上海在郊区农村普遍实施“农保”的