2010年10月18日，中共中央第十七届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，建立扩大消费需求的长效机制。要积极稳妥推进城镇化，大力发展服务业和中小企业，增加就业创业机会。要加强市场流通体系建设，发展新型消费业态，拓展新兴服务消费，完善鼓励消费的政策，改善消费环境，保护消费者权益，积极促进消费结构升级。要合理引导消费行为，发展节能环保型消费品，倡导与我国国情相适应的文明、节约、绿色、低碳消费模式。另外，《建议》强调加强城镇化管理，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务，注重在制度上解决好农民工权益保护问题。众所周知，由于土地制度、户籍制度的二元特征，我国城市化进程表现出区别于发达国家和其他发展中国家的特点。从广义来看，我国城市化进程包含大城市及特大城市、地级中小城市和县城、乡镇一级小城镇三个层次。2010年中央一号文件提出把中小城市和小城镇发展作为重点，发挥城市对农村辐射带动作用的战略意图表明，城镇化建设与新农村建设是统筹城乡发展、构建城乡经济社会一体化战略相互联系、互相促进的两个有机组成部分，应坚持城镇化和新农村建设双轮驱动。县城作为连接城市和农村的纽带，天然成为实现劳动、资本等生产要素资源由城市向农村流动的平台。而通过对部分区位优势强、发展潜力大、产业基础好的中心城镇进行重点培养，也能够较好发挥其成为地区经济中心、城乡基本公共服务平台的功能。因此，我国城市化进程应以发展壮大中小城市、县城以及中心城镇作为未来城市化的重点。

一 城镇化进程中亟待解决的三大问题

（一）要解决农民进城置业安家的资金筹集

问题当前，制度性摩擦矛盾制约了农民进城所需资本累积，阻碍了城镇化进程。一方面，稳定农村基本经营制度相关措施可能加深农民对土地的留恋，阻碍城镇化进程；另一方面，推进城镇化则要降低农民对土地依赖，提高农民进城的积极性。二者之间的矛盾使得包括户籍制度改革、社会保障制度改革、农村土地制度改革在内的制度创新成为推进城镇化进程必须面对的迫切问题。以土地制度创新为例，对于中小城市区县扩容以及中心城镇建设，一方面要稳定承包权不变，保护承包权益期内土地经营收益，但可以考虑承包权到期不再延展的创新做法；另一方面为提高农民向城镇转移的积极性，应创新土地经营制度，通过健全土地经营权流转市场，探索宅基地使用权流转，推进集体经营性建设用地流转等，多方面扩大农民通过土地经营获取财产性收入，为进城筹集资金。

（二）要解决农民进城生活可持续问题

要有序、稳妥推进城镇化，除了要解决农民进城资金筹集问题，更为重要的是要解决进城农民维持生计和生存保障问题，其中首当其冲的是就业。伴随城镇化进程，就业形式也由正规就业为主转向正规就业和非正规就业并重格局。大多数商贸服务民营企业、个体工商户承载着城镇化进程中容纳就业的主渠道功能。而与商贸服务业就业相对应的城市劳动力市场是典型的低级劳动力市场，具有工资水平低、雇佣关系不稳定、劳动权益保障差等特点，是典型的非正规就业模式。如何有效管理非正规就业和弹性就业，提升进城农民岗位技能和素质，提高其创建小型企业并获取盈利能力，成为摆在政府部门面前迫切解决的问题。

（三）要解决农民进城消费摩擦问题

城镇化进程伴随农民身份向城镇居民身份转变。而正是这种身份转变，农村消费传统、消费习惯转型必然带来消费摩擦增多。消费摩擦主要表现为以下方面：一是传统农村市场商品结构雷同、价低质次的消费认同与城镇居民消费的差异取向之间的矛盾；二是传统农村即期收入决定当期消费的消费习惯与城镇居民信用消费取向之间的矛盾；三是传统农村“自给+集市”消费模式与城镇居民社区消费模式之间的矛盾。如何有效化解消费摩擦，培育城镇消费文化是摆在决策层面前亟待解决的重大课题。

二 “十二五”时期商贸服务业的发展目标

发展商贸服务业无论是解决进城农民就业，还是化解消费摩擦都发挥着至关重要的作用。但通过对东中西部城镇化进程调研发现，东部地区本地新增就业产业分布开始由以制造业