一 项目背景与意义

在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下，突发性公共事件已由非常态化的偶发转变为常态化的频发，成为社会管理中不可回避的重大挑战。^[1]突发性公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。^[2]《中国的减灾行动（白皮书）》明确提出，我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害的种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。中国每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失约6500亿元，占中国GDP的6%。

药品是重要的国家战略资源之一，是突发事件中保护人民生命安全的不可或缺的重要手段。应急药品是突发事件应急管理体系中资源支持系统的重要组成部分。^[3]在突发事件发生时，应急药品的供应保障对最大限度地减轻灾害及重大突发事件的影响，保障人民的生命安全，降低灾害救援和重大突发事件导致的死亡率和伤残率有着举足轻重的作用。

本课题中“药品”的概念外延，不仅包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清疫苗血液制品和诊断药品，还包括消杀用品和小型医疗器械等。

二 中国药品应急体系构建

药品应急体系是维护国家战略安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障，针对目前我国救灾期间出现的药品保障信息不对称等问题，课题组在充分调研我国药品应急法律体系、国家医药储备体系以及存在问题的基础上，提出了建立“一个体系，四个保障平台”的构想。“一个体系”是指建立我国药品应急体系，明确该体系中各行政管理部门、承储单位和供给对象之间的关系和运行机制。“四个保障平台”是指为了确保该体系中各主体之间的领导、指挥、物流和信息流的通畅，尤其是要达到纵向连贯和横向衔接，需要有完善的法律保障平台、资金保障平台、信息保障平台和能力保障平台的支持。课题组还设计了两个我国药品应急体系的框架结构以供选择，分别称为“板块式”和“通道式”。

（一）中国药品应急体系——“板块式”

“板块式”结构是以现有的国家医药储备体系为基础，保留中央储备和地方储备的层级设置，重点在于理清药品应急体系中各级部门之间的关系和沟通机制，重视军地联合在新体系中的地位（见图1）。

图1 中国药品应急体系框架结构（板块式）

1.“板块式”药品应急体系的要求

（1）成立“军地联合国家药品应急领导小组”，以发挥军队与地方医药储备的协调和互补作用，共同保障应急救援中的药品供应。

（2）地方应急药品储备主要分为中央、省（自治区、直辖市）、市（县）三级储备，各级承储企业分别接受中央药品应急行政管理部门、各省（自治区、直辖市）药品应急行政管理部门和各市（县）药品应急行政管理部门的领导和指挥。

（3）全国药品储备的信息由各级承储企业分别向上级行政管理部门汇报，各级行政管理部门逐级上报，最终汇总于中央药品应急行政管理部门的信息平台。

（4）当某市（县）发生突发事件需要医疗救援时，市（县）政府应急管理部门可以调用本地应急药品储备，向医疗救援单位提供应急药品；当本市（县）应急药品储备不能满足需求时，需向所在省级行政部门申请，经批准后由省政府应急管理部门下令调用本省应急药品储备；当本省省级应急药品储备仍然不能满足需求时，省政府应急管理部门可组织调用该省其他市（县）应急药品储备，同时向中央药品应急行政管理部门汇报；当本省省级和其他各市（县）级应急药品储备仍然不能满足需求时，向中央药品应急行政管理部门申请，经批准后由中央药品应急行政管理部门下令调用中央应急药品储备。

（5）在需要军队参与救援的突发事件中，由军地联合国家药品应急领导小组统一决策，指定相应级别的医药储备企业向军队应急药品储备单位提供供给，其中，由中央应急药品储备企业供应军队应急药品战役储备单位，由各省（自治区、直辖市）应急药品储备企业供应军队应急药品战术储备单位。

（6）为了保证该框架体系中的领导和指挥、物流和信息流的通畅，尤其是要达到纵向连贯和横向衔接，需要有完善的法律保障平台、资金保障平台、信息保障平台和能力