广州开发区在近年来的创新实践中，在学习国内外先进地区制定创新政策经验的基础上，归纳出包括直接资助、间接资助、需求激励、促进技术创新合作、创新服务等五个方面在内的创新政策体系的基本框架。从这一框架出发，广州开发区管委会制定了较为完善的创新政策体系，推动了企业创新活动，促进区域自主创新能力的提升。

一 创新政策体系的基本框架

创新政策本质上是政府干预经济的一种方式，目的在于通过政府的引导和推动，以解决创新过程本身存在的“市场失灵”问题，进而培育国家或地区的核心竞争力。自20世纪40年代以来，发达国家政府开始重视对中小企业的创新行为予以政策支持。特别是在20世纪80年代新技术革命以后，创新政策在世界范围内得到了非常普遍的应用。历经数十年的演变，在一些发达国家中，创新政策已经日臻完善，形成了形式多样、体系庞大的政策系统。我国在新中国成立后期陆续出台了一系列的“科技政策”，特别在2006年全国科技大会提出建设创新型国家战略以来，围绕《中共中央国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》，各部门及各地方出台了一系列配套政策，初步形成了中国特色的创新政策体系。

广州开发区政研室的团队有针对性地对国内外创新政策进行了跟踪研究，实地考察了北京、上海、深圳、武汉、西安等地的高新区，以及美国、新加坡、印度、德国等国及中国台湾的科技园区。通过对比分析、归纳总结，开发区将现行的创新政策工具划分为直接资助、间接资助、创新服务、促进技术创新合作、需求激励五个方面（见图1）。

图1 创新政策体系的基本框架

（一）直接资助

政府对中小企业创新的直接资助，主要是通过财政政策。其具体表现有三种方式：一是设立专项资金资助中小企业创新；二是成立专门基金支持中小企业创新；三是通过国有经济部门的资金渠道支持中小企业创新。

（二）间接资助

政府以间接的方式，通过政策的“杠杆”作用，对企业创新进行资助，包括风险投资、融资担保、税收优惠等，撬动社会资本，对企业创新行为进行投入。

（三）创新服务

在政府的引导下，由政府机构、金融机构、学研机构、行业组织、中小企业基金组织和其他社会中介机构共同组成，为企业创新提供综合性的支撑服务。

（四）促进技术创新合作

各个国家或地区促进中小企业创新合作的政策，从目标功能来看，主要可以分为两类：一类是促进协同创新，提升企业的创新能力；二是促进国际合作或跨国合作，提升企业创新的国际竞争力。

（五）需求激励

政府通过采取需求激励激发人们对创新产品的需求，包括面向创新产品需求的税收、价格和补贴政策，创新导向的政府采购政策，迫使企业创新的标准设定，引导消费的倾向性措施等。技术创新的活跃，是由创新供给和创新需求共同作用而激发的。前面所说的直接资助和间接资助，都是属于创新供给方面的政策。单纯使用这些政策，容易导致研发与市场“两张皮”，无法实现通过政策撬动市场机制的作用，因此，对许多企业，政府给资助不如政府给（创造）需求。需求激励政策越来越受到各国政府的重视。

二 广州开发区创新政策体系基本内容

上述创新政策体系的基本框架是对国内外创新政策实践的归纳总结。这一框架也成为开发区设计广州开发区创新政策体系的“指南针”。开发区从直接资助、间接资助、创新服务、促进技术创新合作、需求激励这五个方面出发，设计创新政策，陆续出台了“1+10”等一系列创新政策文件。其中，2008年初出台的《广州高新区创新型科技园区建设方案》，将上述政策框架内容转变成可具体操作的政策纲领，成为今后各项具体政策制定的基础（见图2）。

图2 广州开发区创新政策体系

（一）直接资助

直接资助主要是财政政策，侧重于推动科技成果研发及产业化，是广州开发区创新政策最主要的方面。广州开发区相继出台了《科技发展资金管理办法》、《科技计划项目管理办法》、《科学技术奖励暂行规定》、《知识产权资助资金管理办法》等政策，通过设立科技发展资金，增加财政对创新行为投入，发挥财政资金的“杠杆”作用，带动企业加大研发投入，开展科技项目攻关，实施技术改造，提升区域自主创新能力。广州开发区的科技发展资金已经从2006年设立之初的3000万元，逐步增